Waarom de (gedeeltelijke) privatisering van het openbaar vervoer kan werken, áls de overheid het slim aanpakt

Het gaat momenteel niet goed met De Lijn. Elke dag klagen gebruikers over de stiptheid van bussen en trams. In sommige regio’s komen bussen te laat opdagen omdat ze in de file staan. Of gewoon niet, door te weinig personeel. In Gent worden oude trams van stal gehaald omdat er geen reserve­onderdelen voor defecte nieuwe trams zijn.

Critici gooien de steen naar de Vlaamse regering, die De Lijn al een paar jaar lang besparingen oplegt. Andere waarnemers zeggen dat de vervoers­maatschappij gewoon in een lastige overgangssituatie zit. Ze moet namelijk vervellen van een bedrijf dat grotendeels door belastinggeld gefinancierd wordt naar een onderneming die minder middelen bij de overheid ophaalt en méér bij de gebruikers, via ticketverkoop bijvoorbeeld. En dat is niet alles. De vervoersmaatschappij zal in de toekomst ook privébedrijven naast zich moeten dulden.

Vandaag heeft De Lijn in Vlaanderen een monopolie op de organisatie van het ‘geregeld’ collectief personenvervoer. Of we dat nu leuk vinden of niet: dat tijdperk loopt af en dat heeft te maken met de Europese regels. Die zeggen dat je het openbaar vervoer niet alleen meer via de klassieke overheids­bedrijven mag organiseren. Ook private bedrijven hebben recht op een stuk van de taart. De filosofie daarachter is eenvoudig: als bedrijven met elkaar concurreren, dan hebben ze meer oog voor kwaliteit en stiptheid. Zo lokken ze méér klanten. En daar wordt de gebruiker van bus of tram alleen maar beter van. Dat is tenminste de theorie.

Nederland ging ons in dat model al voor: daar verzorgen verschillende privébedrijven trein-, tram- en busdiensten. Dat lijkt goed te werken: reizigers zijn relatief tevreden en het aantal gebruikers van het openbaar vervoer is gestegen. Bekijk hier de reportage uit "Terzake":

De beleidsnota van minister Peeters bereidt het einde van het monopolie van De Lijn voor. Ze schept in de volgende jaren ruimte voor initiatieven van privébedrijven op de markt van het openbaar vervoer.

Bij De Lijn houden ze ondertussen hun hart vast: zijn we daar wel klaar voor? Om te overleven in het nieuwe speelveld dat door Europa en de Vlaamse regering uitgetekend wordt, zullen een paar efficiëntieoefeningen en wat aanpassingen in de marge niet volstaan: de vervoersmaatschappij zal zich wellicht opnieuw moeten uitvinden.

Om duidelijk te maken hoe ingrijpend de omwenteling voor de vervoers­maatschappij is, keren we even terug naar de jaren negentig van de vorige eeuw. Toen groeiden de files op de wegen elk jaar spectaculair aan, nog sneller dan vandaag zelfs. De Vlaamse overheid, die sinds 1989 de bevoegdheid had om te beslissen over wegen en het openbaar vervoer, besloot niet langer in nieuwe wegen te investeren maar véél extra geld voor De Lijn uit te trekken. Ook hier was de filosofie kinderlijk simpel: als je meer bussen laat rijden, dan laten mensen de auto op den duur wel staan.

En zo ging het budget van De Lijn met honderden miljoenen euro’s de hoogte in. Dat moest ook wel want het zogenoemde decreet basismobiliteit uit 2002 verplichtte De Lijn om openbaar vervoer te voorzien op minstens 750 meter van elke woning in Vlaanderen. Dat leidde tot een stevige groei in het aantal lijnen en bussen want in Vlaanderen wonen we erg verspreid, met bijvoorbeeld veel lintbebouwing. 

Het aantal gebruikers van De Lijn steeg ook spectaculair. Volgens critici kwam dat onder meer omdat de Vlaamse overheid en De Lijn alle senioren gratis abonnementen aanboden. De senioren werden dan volgens een bepaalde verdeelsleutel allemaal als echte reizigers geteld maar het werkelijke gebruik van die abonnementen lag vermoedelijk een stuk lager.

Sinds de jaren negentig is er ook het zogenoemde derde-betalerssysteem. Bedrijven en administraties die hun werknemers een abonnement aanbieden om met de bus, metro of tram naar het werk te gaan, betalen dus niet rechtstreeks aan de maatschappij maar via de werkgever. In Vlaanderen worden de centen van die gebruikers niet geboekt als inkomsten voor De Lijn. In Brussel, bij de MIVB, wel. Dat heeft gevolgen voor de ‘kostendekking’ van het bedrijf: ze haalt zo weinig eigen inkomsten op en is dus voor haar werking erg afhankelijk van het overheidsbudget.

Door het model van basismobiliteit ging de ‘kostendekkingsgraad’ van De Lijn verder in vrije val. Je kan wel bussen laten rijden maar als er tijdens de daluren of in het weekend minder vraag naar is, dan betalen weinig mensen tickets. Zo daalde het aandeel van de inkomsten van De Lijn uit tickets langzaam aan tot 15 procent. De rest werd bijgepast door de algemene middelen van de overheid, belastinggeld dus. En dan had De Lijn nog een ander probleem: door het extra aanbod van bussen en trams groeide het aantal reizigers wel maar het marktaandeel van het overheidsbedrijf t.a.v. de auto of de fiets bleef hetzelfde. Ondertussen groeiden de files op de wegen elk jaar aan.

Na verloop van tijd begon er gemor te klinken. Lege bussen in het weekend. Propvolle bussen tijdens de spits. In de politieke wandelgangen kon je horen dat het niet efficiënt was en sowieso te veel geld kostte.

In 2014 kreeg een centrumrechtse meerderheid het in Vlaanderen voor het zeggen. Het regeerakkoord maakte een omslag. De Lijn moest haar middelen toespitsen op lijnen waar er een echte vraag bestaat en op verbindingen waar het bedrijf de concurrentie met de auto aan kan gaan, vooral naar de stedelijke gebieden dus. De bus moest sneller dan de auto zijn, bijvoorbeeld met een frequent en betrouwbaar aanbod, met vrije busbanen en aangepaste verkeerslichten.

Het decreet basisbereikbaarheid kwam in de plaats van basismobiliteit. Het openbaar vervoer bestaat sindsdien – althans op papier – uit vier lagen. De eerste laag bestaat uit het spoorwegnet. Dat is federaal, en wordt uitgebaat door de NMBS en Infrabel. De tweede en derde laag is het zogenoemde kern- en aanvullend net, de grote lijnen in en tussen de stedelijke kernen, vandaag in handen van De Lijn. De vierde laag is het vervoer op maat. Dat is wat vandaag bijvoorbeeld bekendstaat onder belbussen, het vervoer voor mensen met een beperking en het leerlingenvervoer.

De vorige regering investeerde al bijkomend in (vaak milieuvriendelijkere) nieuwe bussen en trams – al was het maar om de nieuwe tramlijnen in Antwerpen en Gent van trams te voorzien - maar verlaagde wel de werkingsmiddelen van De Lijn. Dat zijn de middelen die de maatschappij gebruikt voor haar dagelijkse werking, onder meer voor het onderhoud van haar voertuigen. Het zijn die besparingen die volgens de critici de huidige problemen met de dienstverlening van De Lijn veroorzaken.

De Lijn zelf heeft de dieetkuur die haar werd opgelegd voorlopig ook slecht verteerd. Door de krappe arbeidsmarkt vindt ze te weinig chauffeurs. Terzelfder tijd moest ze in die periode als monopolist wel openbaar vervoer in heel Vlaanderen blijven aanbieden. Dan is het evident dat de kwaliteit voor de reiziger sterk terugloopt. Bovendien zette de Vlaamse overheid tussen 2014 en 2019 op het vlak van de bouw van vrije busbanen en het invoeren van slimme verkeerslichten evenmin haar beste beentje voor, twee maatregelen die bussen qua snelheid een voordeel geven tegenover de auto. In die zin was De Lijn letterlijk de gijzelaar van haar voogdijoverheid.

Volgens de nieuwe beleidsnota streeft de Vlaamse overheid naar een zogenoemde ambitieuze ‘modal shift’. Het marktaandeel van duurzame vervoermiddelen zoals de fiets en het openbaar vervoer moet in het woon-werk- en het woon-schoolverkeer toenemen tot 40 procent. Voor de Vlaamse rand rond Brussel, en in Antwerpen en in Gent zelfs tot 50 procent. Voor die ‘modal shift’ gaat de overheid extra investeren in de fiets en in het openbaar vervoer. Ook in de zogenoemde combimobiliteit. Daarvoor trekt ze geld uit voor overstappunten (‘mobipunten’) waar je comfortabel kan switchen tussen auto, (deel)fiets of openbaar vervoer.

Bij De Lijn moet de focus liggen op een betere dienstverlening, met vooral aandacht voor de commerciële snelheid en stiptheid van bussen en trams. Ook het aanbod en comfort moeten omhoog. De Lijn moet zelfs ‘een voorbeeld worden inzake modern, hoogwaardig en betrouwbaar openbaar vervoer’. Daarbij moet ze zich concentreren op ‘de operationele dienstverlening van de eindgebruiker. Taken die niet tot deze focus behoren, worden afgestoten’.

Hoe moet De Lijn dat doen? Het extra geld dat de overheid belooft, gaat alvast niet naar het werkingsbudget van de vervoersmaatschappij. Uit de eerste begrotingstabellen blijkt dat dat budget met 2 miljoen euro zal stijgen, op een totaal van 725 miljoen. Bovendien moet de vervoersmaatschappij een ‘verhoogde kostendekkingsgraad’ blijven realiseren. Dat wil zeggen dat ze zelf méér geld via ticketverkoop moet ophalen, zodat de overheidsdotatie op termijn omlaag kan. De vraag is dan hoe De Lijn met een nauwelijks gestegen werkingsbudget al die ambities rond snelheid, stiptheid en comfort kan waarmaken?

Een uitbreiding van het aanbod (méér bussen en trams) zit er niet in. Om aan kwaliteit te werken, kan De Lijn kostenefficiënter werken, maar daar zal ze het niet mee redden. Hogere ticketprijzen dan, om méér geld binnen te halen? Dat kan niet zomaar want de mate waarin de prijzen mogen stijgen, is beperkt. Dat staat in de beheersovereenkomst tussen de Vlaamse overheid en De Lijn. De huidige overeenkomst loopt nog tot en met 2020. Wat daarna komt, is nog onzeker.

Er is dus maar één oplossing: zoals de overheid eigenlijk wil, moet De Lijn zich concentreren op haar hoofdtaken. Dat is het aanbieden van snel en comfortabel openbaar vervoer op het kern- en aanvullend net, de grotere verbindingen dus. Dat betekent dat ze op andere verbindingen de dienstverlening in bepaalde gevallen zal moeten afbouwen of zelfs schrappen.  En zo ontstaat er op de markt van het openbaar vervoer ruimte voor private spelers.

Die ruimte voor de privésector komt er onder druk van Europa. Een Europese verordening uit 2007 zegt dat de overheid het openbaar vervoer uiterlijk tegen 2020 ofwel volledig moet uitbesteden aan een privépartner of het moet laten uitvoeren door een eigen bedrijf of zogenoemde ’interne operator’. In 2016 wees de Vlaamse overheid De Lijn aan als die interne operator. Dat blijft ze voorlopig, tot 31 december 2020, voor de trams en bussen op het kern- en aanvullend net.

Maar wat daarna? In het regeerakkoord staat dat De Lijn ‘de interne operator voor de exploitatie van het kern- en aanvullend net’ blijft maar wel op voorwaarde dat het bedrijf in 2020 een zogenoemde ‘benchmark’ doorstaat. Via een ‘benchmark’ wil de overheid De Lijn eigenlijk doorlichten en flink dooreenschudden: werkt het bedrijf efficiënt en is het klaar voor de liberalisering van het openbaar vervoer? En vooral: voor de concurrentie met andere, private vervoersmaatschappijen? Die zien misschien wel brood in enkele verbindingen die De Lijn vandaag exploiteert. 

Slaagt De Lijn niet voor die benchmark, dan kan de Vlaamse overheid in principe een challenge-periode van één jaar inluiden. Tijdens dit jaar kan een eventuele uitdager een voorstel indienen om dezelfde dienstverlening uit te voeren tegen een lagere kostprijs of met een beter aanbod voor de reiziger. Zover komt het in 2020 wellicht nog niet, maar het legt wel een stevige druk op de vervoersmaatschappij om zich tijdig aan te passen aan de werking van de markt.

Maar er is nog méér. De Lijn zal ook een belangrijke rol spelen in de zogenoemde vervoersregio’s. In die regio’s maken steden en gemeenten samen met spelers zoals De Lijn, Wegen en Verkeer en de NMBS afspraken over de organisatie van het duurzame vervoer. De vervoersregio’s bepalen dan op basis van de lokale behoeften in de streek bijvoorbeeld zelf hoe het aanvullende net en het vervoer op maat er moeten gaan uitzien. Het kernnet blijft een zaak van de Vlaamse overheid.

Hier vallen drie zaken op. In 2023 komt er in één vervoersregio een pilootproject waarin de Vlaamse overheid de organisatie van het kern- en aanvullend net op de markt zal aanbesteden. Niet De Lijn maar een privébedrijf zal dan in de hele regio de betrokken bus- en tramlijnen uitbaten, zoals in Nederland dus. Volgens sommige bronnen uit het parlement zou de testregio wel eens Antwerpen (stad) kunnen zijn. Daar zijn lokale politici al langer vragende partij om méér zeggenschap in wat het openbaar vervoer daar presteert.

De Vlaamse regering wil ook ‘het privaat collectief vervoer’ stimuleren door private bussen en taxi’s op alle busbanen toe te laten. En er zou groen licht komen voor echte private busverbindingen op snelle, interstedelijke lijnen. Bedrijven zoals Flixbus kunnen daar belang bij hebben.

Ten derde worden bestaande systemen zoals de belbus en het doelgroepen­vervoer (bijvoorbeeld voor mensen met een beperking) binnen elke regio geïntegreerd in het zogenoemde vervoer op maat. Ook deelsystemen zoals deelfietsen en deelsteps vallen daaronder. De regio’s kunnen specifiëren welke mobiliteitsdiensten ze precies willen. Vervolgens koopt het departement Mobiliteit van de Vlaamse overheid in Brussel diensten in, zoals bijvoorbeeld busvervoer bij een privébedrijf. Het leerlingenvervoer valt daar momenteel buiten.

Om het vervoer op maat te financieren, krijgt elke regio een budget van de Vlaamse overheid. Dat is echter beperkt. Het resterende geld moet van de steden en gemeenten komen en van de ticketverkoop. De tarieven kan de regio zelf bepalen. Vooral in plattelandsgemeenten - waar het vervoer op maat een relatief grote rol zal moeten spelen – maken burgemeesters zich een beetje zorgen. Hoeveel zal dat aan de gemeentekas kosten? Als gemeenten weinig kunnen bijdragen, dan zullen de tickets voor het vervoer op maat duurder moeten worden. Ofwel moeten gemeenten flink gaan snoeien in de dienstverlening. In beide gevallen is dat geen goed nieuws voor de lokale gebruikers van het openbaar vervoer.

De keuze voor de liberalisering van het openbaar vervoer is geboren in het ideeëngoed van sommige nationale en Europese politici in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Volgens hen was de markt beter in het verlenen van diensten dan de overheid. Net zoals in veel andere domeinen van het beleid moest het monopolie van de overheid weg. In de jaren negentig en de jaren 2000 kwamen die ideeën dan terecht in de wetgeving van de EU. Waaronder dus de verordening van 2007, die het openbaar vervoer ook aan de privésector wil overlaten.

In Europa heeft dat sindsdien tot successen maar ook excessen geleid. In het Verenigd Koninkrijk gaf de overheid het openbaar vervoer zonder veel regie uit handen aan de privésector. Het openbaar vervoer werkt er naar behoren maar het is érg duur, zeker tijdens de spitsuren. 

In Nederland ging de nationale overheid slimmer te werk. Ze wist heel helder wat ze wou en behield een sterke regie: frequent en kwaliteitsvol openbaar vervoer, met verschillende spelers maar wel aan behapbare prijzen. De nationale spoorwegen zijn nog voor 100 procent in handen van de overheid maar veel regionale spoorverbindingen heeft Nederland overgelaten aan privébedrijven. Die werken vrijwel naadloos naast en met elkaar. Een ticket kopen? Eén app volstaat om te plannen en te betalen. In de contracten die de overheid met de privésector sluit, staan duidelijke bepalingen over de frequentie en de tarieven voor de reiziger. De reizigersorganisatie ‘Rover’ – de evenknie van onze Trein Tram Bus – is na al die jaren lovend: de reizigers krijgen méér openbaar vervoer voor hetzelfde geld. 

De Vlaamse minister van Mobiliteit lijkt in haar beleidsnota behoedzaam op te schuiven naar het Nederlandse model. De Lijn moet als (voormalige) monopolist efficiënter gaan werken en taken afstoten. Zo komt er op de markt ruimte vrij voor privé-initiatief. De sleutel van het succes ligt echter in een sterke regie, zoals in Nederland. Vlaanderen heeft die ervaring nog niet en zal dus over het muurtje moeten kijken om te leren. In dat opzicht is het verstandig dat het de test met de privésector in 2023 tot één vervoersregio beperkt. 

Buiten de steden blijft onze ruimtelijke ordening wel een echte handicap. Het openbaar vervoer organiseren buiten de steden – waar overigens 2/3 van de Vlamingen wonen - zal door de beperkte bevolkingsdichtheid nog heel lang moeilijk en duur blijven. Daarom kiest de regering blijkbaar voor een interne operator (vooralsnog De Lijn) die goed moet presteren tussen en in de steden. Zo blijven de kosten voor de overheid onder controle.

In het buitengebied laat ze méér ruimte voor de markt. Het is af te wachten of dat leidt tot hogere prijzen of minder aanbod. Privéaanbieders van openbaar vervoer willen wel winst maken. Als ze geen brood in de dienstverlening zien, dan doen ze het niet.

De achilleshiel van een concurrentieel openbaar vervoer is bovenal wat de overheid op het vlak van weginfrastructuur doet. Op plekken waar er geen vrije busbanen zijn, staan de voertuigen van De Lijn door de toenemende drukte op de gewest- en gemeentewegen mee in de file aan te schuiven. De regering zal dus een tandje bij moeten steken in snellere trams en bussen via extra busbanen en slimmere verkeerslichten, die voor het openbaar vervoer sneller groen geven. Anders lopen privéaanbieders van openbaar vervoer tegen dezelfde muur aan. In dat geval zou privatiseren helaas betekenen: méér van hetzelfde en gewoon aanmodderen.

In "Terzake" kwam directeur-generaal Roger Kesteloot van De Lijn vanavond zelf aan het woord. Dat gesprek kunt u hieronder bekijken: