Duitse rechters plaatsen bommetje onder EU: ‘Dit kan de Europese rechtsorde bedreigen’

Het Duitse Grondwettelijk Hof legde dinsdagochtend een kleine bom onder zowel de juridische als de financieel-economische fundamenten van de Europese Unie. Ook voor de aanpak van het coronavirus heeft het oordeel mogelijk verregaande gevolgen.

Tijdens de Eurozonecrisis besluit de Europese Centrale Bank (ECB) in Frankfurt onder leiding van toenmalig voorzitter Mario Draghi in 2015 om via een omweg in grote getalen staatsobligaties van de lidstaten van de Eurozone op te kopen. Met dat zogenaamde kwantitatieve versoepelingsprogramma wil de Europese Centrale Bank prijsstabiliteit creëren en ervoor zorgen dat de economie opnieuw op gang trekt. De aankondiging van de ECB zorgt vooral in Duitsland voor de nodige wrevel. Enkele leden van de Alternative für Deutschland (AfD) leggen klacht neer bij het Duitse Grondwettelijk Hof in Karlsruhe omdat ze vinden dat de Europese Centrale Bank haar bevoegdheden zou overschrijden.

Omdat de kwestie toepassingsgebied is van het Europees Recht stelde Karlsruhe een zogenaamde prejudiciële vraag aan het Europees Hof van Justitie in Luxemburg. ‘Dat is een vraag waarop de rechtbank in kwestie zich vervolgens op moet beroepen omdat het Europees recht voorrang heeft op het nationale recht’, licht professor Europees Recht Peter Van Elsuwege (UGent) toe. Op 11 december 2018 oordeelde het Europees Hof van Justitie dat het opkoopprogramma van de ECB niet in strijd is met de Europese verdragen.

Maar Karlsruhe legde zich daar dinsdagvoormiddag niet bij neer. Het is niet zozeer van mening dat het opkoopprogramma van de ECB in strijd is met de Duitse grondwet, maar wel dat het Europees Hof van Justitie onvoldoende zijn werk heeft gedaan. ‘Het oordeelt dat het op basis van de uitleg van het Europees Hof van Justitie geen deftige uitspraak kan doen. De uitspraak benadrukt wel de voorrang van het Europese op het nationale recht, maar maakt daar vervolgens zelf een uitzondering op’, aldus Van Elsuwege. Bij critici valt daarom te horen dat niet Frankfurt, maar wel Karslruhe zijn bevoegdheden overschrijdt.

Voor de Europese integratie heeft de uitspraak van het Duitse Grondwettelijke Hof mogelijk een belangrijke precedentswaarde. De Europese Unie kan maar functioneren als alle lidstaten de voorrang van het Europees recht op het nationaal recht erkennen en uniform toepassen. Vraag is of de uitspraak van Karlsruhe door andere lidstaten zal worden gebruikt om te verantwoorden dat ze een oordeel van het Europees Hof van Justitie niet aanvaarden. ‘Het is niet ondenkbaar dat het Poolse Hooggerechtshof in de discussie over de rechtstaat naar het oordeel in Duitsland zal verwijzen. Daardoor kan de Europese rechtsorde op de helling komen te staan’, waarschuwt Van Elsuwege.

Onafhankelijkheid

Ook voor de rol van de Europese Centrale Bank heeft het oordeel van het Duitse Grondwettelijke Hof verstrekkende gevolgen. Karlsruhe eist namelijk dat de ECB binnen de drie maanden een verantwoording formuleert waarin ze uitlegt dat het opkoopprogramma haar bevoegdheden niet overschrijdt. Gebeurt dat niet of onvoldoende, dan moet de Duitse Centrale Bank uit het opkoopprogramma stappen. ‘Eerder onwaarschijnlijk’, vertelt Jens van ’t Klooster, die aan de KU Leuven en de Universiteit van Amsterdam werkt rond het risicomanagement van de ECB. ‘De Europese Centrale Bank heeft een batterij gespecialiseerde juristen die er wel een draai aan zullen geven.’

Is de kwestie daarmee van de baan? Niet zozeer. Net zoals andere centrale banken moet Frankfurt onafhankelijk van de politiek monetair beleid kunnen voeren. Nu Karlsruhe heeft geoordeeld dat de ECB rekening moet houden met de Duitse grondwet is het maar de vraag in welke mate dat in de toekomst nog kan. ‘De ECB zal zulke scenario’s in de toekomst willen vermijden en zich op voorhand al meer schikken naar de Duitse verzuchtingen’, zegt Henrik Ederlein, voorzitter van het Jacques Delors Instituut in Berlijn op Twitter.

‘Dat komt inderdaad wel wat op de helling te staan’, bevestigt Pepijn Bergsen, gespecialiseerd in Europese politieke economie en verbonden aan het Britse instituut Chatham House. ‘Bovendien tast het oordeel de politieke steun voor het beleid van de ECB in onder meer Duitsland en Nederland verder aan. Vergeet niet dat Duitsland ietwat tegen zijn eigen wil in de eurozone werd geduwd aan het begin van de jaren negentig. Dat zorgt in bepaalde kringen nog steeds voor wrevel. Ik vermoed dat die debatten de komende maanden voor meer scepsis en controverse zullen zorgen.’

Kern van het probleem is eigenlijk dat de ECB nog steeds moet opereren binnen de marges van wat er in 1992 in het Verdrag van Maastricht werd besloten. Volgens dat verdrag mag de ECB enkel aan monetair – en dus niet aan economisch – beleid doen. ‘Dertig jaar later is de aard van het monetair beleid dusdanig veranderd dat het niet meer van het economisch beleid te scheiden valt,’ zegt Van ’t Klooster. ‘Het gevolg is dat de ECB binnen marges moet opereren die niet meer stroken met de realiteit.’ En van een verdragswijziging is er op dit moment niet meteen sprake.

Corona

Nu het Duits Grondwettelijk Hof impliciet benadrukt dat de ECB steeds proportioneel moet handelen, heeft dat ook mogelijke gevolgen voor de coronacrisis. Enkele weken geleden kondigde huidig voorzitter van de ECB Christine Lagarde een gelijkaardig opkoopprogramma voor om de gevolgen van de coronacrisis te bestrijden. Prijsstabiliteit, het primaire doel van de ECB, staat in dat opkoopprogramma niet eens vermeld. Met andere woorden: de Europese Centrale Bank begeeft zich volgens critici ook op het economische domein.

Het is niet ondenkbaar dat het oordeel van het Duitse Grondwettelijke Hof critici ertoe zal aanzetten om ook klacht neer te leggen over het nieuwe coronaprogramma. Daardoor zou de ECB het nieuwe opkoopprogramma moeten herdenken. Vooral voor lidstaten zoals Italië en Griekenland, die een enorme staatsschuld meetorsen, kan dat op termijn voor problemen zorgen. De financiële markten blijven voorlopig nog wel vertrouwen hebben in een goede afloop: het renteverschil tussen Duitsland en Italië bleef dinsdag alvast beperkt.