Was de EU-Turkijedeal een succes? Ja, toch voor wie afgaat op de cijfers

De EU-Turkijeverklaring: het is geen verdrag, geen wet, geen strategie, zelfs geen wit- of groenboek, zaken waar ze normaliter in Europa pap van lusten. Nee, het is een bescheiden tweeënhalve pagina lang, al met al 1.257 woorden en dat is héél weinig voor Europese begrippen. Maar het effect ervan was mega: dat ‘smoezelige stukje papier’ (dixit GroenLinks-Europarlementariër Tineke Strik) maakte letterlijk van de ene op de andere dag een eind aan de grootste migratiecrisis in Europa sinds de Tweede Wereldoorlog.

Zaterdag exact vijf jaar geleden, op 20 maart 2016, trad de verklaring in werking. Twee dagen eerder slaagden toenmalig EU-voorzitter Mark Rutte en Duits bondskanselier Angela Merkel erin – na de nodige crisismomenten, er waren twee EU-toppen voor nodig – alle Europese regeringsleiders achter het akkoord te scharen. En hoewel vaak misbruikt in Brussel waren loftuitingen als ‘historisch’ en ‘trendbreuk’ dit keer gerechtvaardigd.

Net als de kwalificatie ‘omstreden’. De afspraken met Ankara werden onmiddellijk onder vuur genomen door (een deel van) de vluchtelingenorganisaties en linkse politieke partijen. Het was de eerste steen – wat heet: een hele muur – van Fort Europa en zou de lidstaten overleveren aan de grillen van de Turkse president Recep Tayyip Erdogan, ook toen al niet bepaald een huisvriend van de EU. 

Geen taart, kaarsjes en felicitaties dus op de verjaardag, maar wel het uitgelezen moment voor een terugblik: was de EU-Turkijeverklaring een succes? Is het de blauwdruk voor een nieuw Europees asielbeleid?

Onderhandelaars en diplomaten van destijds, alsook de politici van nu, nemen eerst een aanloopje voor ze de succesvraag beantwoorden. Was er op dat moment überhaupt een alternatief voor de EU-Turkijedeal? 2015 en begin 2016 waren wat migratie betreft maanden van volledige chaos en paniek in de EU: ruim 1 miljoen migranten kwamen naar Europa, van wie ruim 850.000 via Turkije naar de Griekse eilanden. Daar arriveerden soms 4.000 migranten per dag, en dan was de winter nog ‘laagseizoen’ voor de mensensmokkelaars.

“Een oncontroleerbare stroom die regeringen deed wankelen”, zegt een nauw betrokken EU-ambtenaar. Toenmalig voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker schilderde in januari 2016 een pikzwart toekomstbeeld: niet 1 maar 2 miljoen nieuwe migranten dat jaar, zware hekken om ze tegen te houden, het einde van Schengen en daarmee van de EU en de euro. “Het was totale wanhoop. De stroom moest tegen elke prijs worden gestopt”, zegt Gerald Knaus, voorzitter van de denktank European Stability Initiative (ESI) en geestelijk vader van de EU-Turkijedeal. Diederik Samsom, als PvdA-leider een aanjager van de deal in Nederland, oordeelde destijds al: “Als politicus moet je een antwoord hebben op de vraag van de burger: hoeveel komen er nog? Als je dat niet hebt, ben je weg.”

Het jaar 2015 was een rampjaar voor de migranten: circa achthonderd mensen verdronken in de paar kilometer Egeïsche zee die de Turkse kust scheidt van de Griekse eilanden. De foto van de aangespoelde peuter Alan op het strand bij Bodrum – het resultaat van een mislukte overtocht – staat nog steeds bij velen op het netvlies. Net als de beelden van in de modder vastgelopen migranten in het Noord-Griekse Idomeni, nadat de Balkanlanden met instemming van Brussel de Balkanroute hadden afgegrendeld.

Kokend water

Het is te midden van deze politieke en sociale aardschokken dat de EU het akkoord met Turkije sloot. Alle migranten die vanaf 20 maart op de Griekse eilanden arriveerden, gingen in principe terug naar Turkije. Het recht op asiel bleef bestaan, maar de aanvraag moest snel door de Grieken worden afgehandeld. In ruil kreeg Ankara 6 miljard euro voor betere opvang van de miljoenen vluchtelingen in Turkije, zouden Turken zonder visumplicht naar Europa kunnen reizen en werden de comateuze onderhandelingen over het Turkse EU-lidmaatschap nieuw leven ingeblazen.

“Samen van het klif afspringen”, noemde een diplomaat destijds deze Turks-Europese toenadering. “Een meesterwerk”, volgens een betrokken EU-ambtenaar. 

Wordt louter naar het hoofddoel gekeken – de instroom van migranten een halt toeroepen – dan noemen betrokkenen de deal “een ondubbelzinnig succes”. Kwamen er in 2015 en de eerste maanden van 2016 gemiddeld zo’n 2.000 migranten per dag op de eilanden aan, na de EU-Turkijedeal daalde dat tot circa 80. Ook het aantal mensen dat verdronk daalde: van ruim 1.000 in de zeven maanden vóór de deal naar 47 in de zeven maanden erna. “De smokkelaarsnetwerken waren binnen enkele dagen verdwenen, hun businessmodel zakte als een kaartenhuis in elkaar”, zegt Knaus. Ook vijf jaar na dato klinkt bij hem nog steeds irritatie door over de scherpe kritiek van vluchtelingenorganisaties: “Die hadden het akkoord niet eens gelezen.”

“Qua getallen is de deal gelukt”, beaamt Europarlementariër Tineke Strik, “maar deze draconische deal was niet nodig geweest als we Turkije veel eerder hulp hadden geboden.”

Selim Yenel was in 2016 de Turkse ambassadeur in Brussel en een van de onderhandelaars namens Ankara. Zijn oordeel? “Voor de EU was het een succes. De migrantenstroom kwam vrijwel tot stilstand, de crisis was afgewend.” Maar voor Turkije slaat de balans niet direct door naar blijdschap. “We kregen de 6 miljard euro, voor ons veel te langzaam, voor de EU veel te snel, maar we kregen het geld. Maar de rest van het akkoord? Het opheffen van de visumplicht, een nieuwe handelsrelatie, het perspectief op EU-lidmaatschap, de luchtbrug voor vluchtelingen naar Europa? Het is allemaal op de helling gegaan. De mislukte staatsgreep in juli 2016 is gebruikt als excuus om die onderdelen van de deal niet uit te voeren.”

Schandvlek

“Er is beduidend meer fout gegaan aan onze kant dan aan Turkse zijde”, zegt Nederlands Europarlementariër Malik Azmani. Hij doelt niet zozeer op de niet-ingeloste beloften aan Ankara maar op de miserabele opvang van migranten op de Griekse eilanden. Het kamp Moria op Lesbos kreeg internationale bekendheid. “Een schandvlek op de mensheid”, noemde een Commissie-ambtenaar de kommervolle opvang van migranten daar.

Opvallend, want Athene ontving 3 miljard euro van de EU voor fatsoenlijke opvangcentra. Knaus: “3 miljard euro! Het is een schandaal dat daar niet beter mee is omgegaan.”

De puinhoop op de eilanden heeft vele oorzaken, stellen betrokkenen. Louter met de beschuldigende vinger naar Athene wijzen, doet geen recht aan de waarheid. Griekenland “stond niet op het menu” bij het opstellen van de EU-Turkijedeal, erkennen de onderhandelaars van weleer. “We waren bezig met Ankara.”

Dat Athene totaal geen asielsysteem had, werd duidelijk toen Nederlandse en Duitse asielexperts op de eilanden arriveerden als onderdeel van het hulpprogramma. “Er was niets, helemaal niets”, herinnert een van hen zich. “Er was geen eten voor de vluchtelingen, geen zorg, er waren geen tenten. Maar ook geen gebouwen voor de asielprocedure, geen stroom, internet, papier, printers. Alles moest van de grond af opgebouwd.” Een EU-ambtenaar: “De rauwe realiteit was harder dan het Brusselse papier.”

Wat niet hielp, was dat de toenmalige linkse Syriza-regering er totaal geen trek in had wie dan ook heen te zenden naar ‘aartsvijand’ Turkije. Oordelen over terugkeer van de Nederlandse en Duitse experts – ingevlogen om de Grieken te helpen – werden van tafel geveegd. 

Uit pure frustratie over de stroperigheid opperde een Duitse expert dat het Duitse leger ingezet moest worden om de vluchtelingen te helpen. “Het Duitse leger op de Griekse eilanden, dat lijkt me geen goed idee”, kreeg hij als antwoord. Syriza was juist een procedure gestart om schadevergoeding voor het Duitse optreden in Griekenland tijdens de Tweede Wereldoorlog.

De ellenlange Griekse asielprocedures en de nodige incompetentie leidden ertoe dat Griekenland uiteindelijk slechts 2.140 migranten heeft teruggestuurd. In dezelfde tijd namen de andere EU-landen ruim 30.000 migranten over van het Griekse vasteland en ruim 28.000 Syriërs uit Turkije. Knaus: “Het was glashelder: Griekenland had het akkoord nodig en zou het tegelijkertijd nooit uitvoeren. Turkije was voor de Grieken immers de hel.”

Ondertussen zaten de migranten vast op de eilanden en kwamen er elkaar jaar druppelsgewijs duizenden bij. Dat de misère op de eilanden – “de Griekse hel”, volgens betrokkenen – een afschrikwekkend effect had op potentiële nieuwkomers, was geen reden tot treurnis in vele Europese hoofdsteden. Azmani: “Hoe cynisch ook, het klopt wel.”

Vieze handen

Een destijds minder belicht aspect, maar daarom niet minder belangrijk: de EU-Turkijedeal was volgens velen het eerste echt geopolitieke optreden van de EU. De Unie deed aan realpolitik, maakte vieze handen met Erdogan, ook al werd de deal uitonderhandeld door de toenmalige Turkse premier Ahmet Davutoglu. Een EU-ambtenaar: “Brussel kwam niet met het klassieke antwoord op een crisis: ronkende mededelingen, strategieën en actieplannen. Nee, deze existentiële crisis kreeg een onorthodox antwoord.”

Niet alleen in inhoud maar ook in samenwerking. EU-buitenlandchef Federica Mogherini speelde, ondanks haar functie, geen enkele rol. Toenmalig EU-president Donald Tusk en -commissaris Frans Timmermans legden de basis in Ankara, Knaus en Samsom sjorden eraan in Europa, Rutte en Merkel maakten het af, geholpen door het ‘Ankaraclubje’ van Duitse, Nederlandse en Turkse ambtenaren. Institutioneel een uniek staaltje van samenwerking. “Geen harmonie maar wel synergie”, herinnert een betrokkene zich. Mogherini, die niet te spreken was over de deal, koelde haar woede verbaal op haar Europese partijgenoot Samsom.

Volgens Strik heeft de EU zich met het akkoord chantabel gemaakt voor Erdogan. Diens dreigementen om de grenzen weer open te zetten, zou de EU de ogen doen sluiten voor schending van de mensenrechten aldaar. “Het heeft ons kwetsbaar gemaakt voor grillen van Erdogan.”

Dat stuit op verbazing bij andere gesprekspartners. Zij wijzen erop dat Erdogan weliswaar steeds dreigde migranten door te laten, maar dat slechts één keer deed, en toen nog heel kort: vorig voorjaar bij de landsgrens langs de oever van de Evros. De cijfers geven hen gelijk. Yenel: “De EU is geen popje in handen van Erdogan.” Ook Azmani verwerpt het verwijt van Strik: “Erdogan kon elke dag de grens openzetten, daar had hij de EU-Turkijedeal helemaal niet voor nodig.”

Moeras

“Feitelijk hebben we met het akkoord een adempauze gekocht”, zegt een EU-onderhandelaar. De zeer lage instroom van migranten vanaf april 2016 gaf de wankelende lidstaten de mogelijkheid een effectief asielbeleid op poten te zetten. Daar is weinig tot niets van terechtgekomen. Met de migranten ebde al het gevoel van urgentie weg bij de regeringsleiders.

Het asielplan van de Commissie uit mei 2016 voor een eerlijker verdeling van migranten over Europa, liep vast in een moeras van verdeeldheid. De nieuwe poging van de nieuwe Commissie, eind vorig jaar, is vooralsnog eenzelfde lot beschoren. Natuurlijk, Frontex, het EU-agentschap voor bescherming van de buitengrenzen, wordt opgetuigd. “Maar een paar duizend Europese grenswachten erbij helpt niet”, zegt een EU-ambtenaar. De Hongaarse premier Viktor Orbán wil ze niet eens, zegt Knaus, “die wil soldaten aan de grens, geen EU-douaniers die met hun liberale asielprocedures iedereen toch maar binnenlaten.”

Alleen “als het water aan de lippen staat”, komt er beweging, stelt Strik. “Zonder extreme druk springen lidstaten niet over hun eigen schaduw heen.” Een nauw betrokken oud-politicus deelt die conclusie: “Politiek laat zich helaas niet voortdrijven door visie maar opdrijven door crises.”

Knaus verbijt zich. “De EU-Turkijedeal zorgde voor humaan management van migratie. Met de EU-miljarden zijn de omstandigheden in de Turkse kampen wezenlijk verbeterd. En nu gooien we dat allemaal weg. Het alternatief is wat Orbán, Salvini en Kurz voorstaan: hekken!”

Als het aan hem ligt, krijgt Turkije de komende jaren opnieuw miljarden euro’s van de EU om migranten op te vangen. Met landen in Noord-Afrika (Egypte, Tunesië, Marokko) zou de EU soortgelijke afspraken moeten maken. Azmani pleitte daar in 2015 al voor: “Toen dacht ik aan Jordanië en Libanon, ik had nooit gedacht dat we een grote vis als Turkije zouden vangen.”