Brengen extra gascentrales de Europese klimaatdoelstellingen in gevaar?

De Europese Unie wil tegen 2050 helemaal klimaatneutraal zijn. Om dat doel te kunnen bereiken, moet de uitstoot tegen 2030 verminderen met 55 procent in vergelijking met 1990. In juli stelde de Europese Commissie een pakket maatregelen voor, dat de naam “Fit for 55” kreeg.  In dat pakket zitten ook twee subdoelstellingen. 

In de sectoren transport, landbouw, afval, en verwarming van gebouwen moet tegen 2030  de uitstoot met 40 procent dalen in vergelijking met 2005. Elk EU-land heeft in het voorstel van de Europese Commissie ook een aparte, nationale doelstelling. In België zou tegen 2030 de uitstoot in deze sectoren met 47 procent moeten dalen.  Transport, verwarming van gebouwen, landbouw, afvalverwerking zijn verantwoordelijk voor ongeveer 60 procent van de totale uitstoot van broeikasgassen in de EU. 

Op EU-niveau zijn er maatregelen die de lidstaten helpen om hun doelstelling te verwezenlijken: zo worden de Europese uitstootnormen voor nieuwe auto’s en vrachtwagens steeds strenger. Door die Europese wet, stoten nieuwe auto’s minder broeikasgassen uit, wat de lidstaten helpt om hun doelstelling te halen. De lidstaten kunnen zelf ook nog stappen ondernemen om rijden met auto’s op benzine of diesel te ontmoedigen, via extra taksen bijvoorbeeld . Of ze kunnen investeren in openbaar vervoer of betere fietspaden, waardoor mensen minder met de auto gaan rijden. Lidstaten  kunnen ook verbieden om nieuwe huizen nog met stookolie of gas te verwarmen, of eigenaars verplichten om hun huizen beter te isoleren.  Elk land bepaalt zelf wat het de beste manier vindt om de doelstelling te halen. 

Voor gascentrales gelden andere maatregelen en doelstellingen. Zij maken immers deel uit van het zogenaamde ETS, de Engelse afkorting voor emissiehandelssysteem (emissions trading system). Tot deze categorie behoren ongeveer 11.000 bedrijven die veel broeikasgassen uitstoten: het gaat om elektriciteitscentrales, de zware industrie (denk maar aan staal- of cementfabrieken) en de luchtvaart (binnen de EU). Samen zijn ze verantwoordelijk voor zowat 40 procent van de totale uitstoot van broeikasgassen in de EU. De Europese Commissie stelt voor om ook een deel van de internationale scheepvaart hieraan toe te voegen. De totale uitstoot van sectoren die onder het ETS vallen moet met 61 procent dalen (in vergelijking met 2005) tegen 2030. Er zijn geen aparte nationale doelstellingen in dit systeem. Wanneer België kerncentrales vervangt door gascentrales, zal het die extra uitstoot dus niet moeten compenseren met een andere maatregel. De compensatie gebeurt in het ETS zelf en de 11.000 installaties die er deel van uitmaken. 

De Europese Unie bepaalt hoeveel ton CO2 er elk jaar maximaal mag worden uitgestoten. Dat doet ze door  voor elk jaar een maximum aantal “uitstootrechten” vast te leggen voor de hele EU, het zogenaamde uitstootplafond (“cap” in het Engels). Eén uitstootrecht is goed voor één ton CO2. Dat plafond daalt elk jaar, volgens een vastgelegd percentage. Bedrijven die onder dit systeem vallen moeten voor elke ton CO2-uitstoot een “uitstootrecht” kunnen indienen. Er is een controlesysteem om na te gaan of ze daarbij niet liegen over hun uitstoot. Ze kunnen er ook voor kiezen om uitstootrechten op te sparen, en die pas in de toekomst te gebruiken om hun uitstoot te rechtvaardigen. 

Elk jaar zijn er minder uitstootrechten beschikbaar, door het dalende plafond.  Bedrijven weten dat, en worden er op die manier toe gedwongen om minder CO2 uit te stoten. Van 2013 tot 2020 daalde het plafond elk jaar met 1,74%. De Europese Commissie stelt voor om het plafond in de periode 2021 tot 2030 met 4,2% te laten dalen. 

Het plafond zorgt ervoor dat de zware industrie en elektriciteitscentrales uiteindelijk  geen fossiele brandstoffen (die CO2 uitstoten) meer zullen kunnen gebruiken. Vergelijk het met een fictieve ontwenningskliniek, met 10 patiënten die verslaafd zijn aan bier. De eerste dag zijn er voor de patiënten 10 pintjes, of 1 pintje per patiënt.  De volgende dag is het plafond 9. De dag erna 8. Op het einde zijn er geen pintjes meer (NB: deze vergelijking dient alleen om de werking van het plafond te illustreren, als ontwenningskuur voor alcohol is het wellicht niet zo geschikt).

Meer dan de helft van de bedrijven in het ETS-systeem moet uitstootrechten kopen. Dit geldt bijvoorbeeld voor alle elektriciteitsproducenten die CO2 uitstoten. Een producent die elektriciteit opwekt door middel van wind of zon, waterkracht of kerncentrales, stoot geen CO2 uit en moet dus geen uitstootrechten kopen. Gas- of steenkoolcentrales staan voor de keuze: als ze investeren in nieuwe technologieën, dan moeten ze minder uitstootrechten kopen. Dat kan financieel voordeliger zijn. Als ze wel veel CO2 uitstoten, zullen ze altijd meer moeten betalen voor hun uitstootrechten. Steenkoolcentrales stoten veel CO2 uit en zullen (meestal) duurder worden dan andere centrales. Bedrijven mogen uitstootrechten die ze over hebben ook met elkaar verhandelen (ETS is een “cap-and-trade” systeem). Omdat er altijd minder uitstootrechten beschikbaar zullen zijn, zullen ze daar een steeds hogere prijs voor kunnen vragen. Bedrijven die CO2 uitstoten zullen dus steeds meer in de verleiding komen om minder uit te stoten, zodat ze geen dure uitstootrechten meer moeten kopen, en er integendeel misschien zelfs kunnen verkopen.

Er zijn bijna elke dag veilingen waarop uitstootrechten verkocht worden.  Elk land mag via die veilingen een vooraf bepaald aantal uitstootrechten veilen. België mag 2.5%  van het totaal veilen. De opbrengst van deze veilingen gaat naar de lidstaten. Tussen 1 september 2020 en 31 augustus 2021 was de totale opbrengst 26 miljard euro. De lidstaten moeten minstens de helft ervan gebruiken voor klimaatbeleid. In België gaat de opbrengst naar de gewesten, die onderling moeten afspreken hoeveel ze elk krijgen.

Bijna de helft van de bedrijven krijgt zijn uitstootrechten gratis. Het gaat om bedrijven uit sectoren die moeten concurreren met bedrijven in de rest van de wereld, waar er geen handel in emissierechten is. Om te vermijden dat die bedrijven wegtrekken uit Europa omdat ze hier uitstootrechten moeten kopen (“carbon leakage”) krijgen ze een aantal rechten gratis. 

Voor elke sector wordt een “benchmark”  of maatstaf bepaald. Men bekijkt hoeveel de uitstoot bedraagt van bedrijven in die sector die het minst uitstoten, en dat wordt dan de maatstaf om te bepalen hoeveel alle bedrijven in die sector krijgen. Dit heeft als gevolg dat bedrijven die meer uitstoten dan de maatstaf, toch uitstootrechten zullen moeten kopen. Zij worden er zo toe aangezet om minder te gaan uitstoten, want anders zijn ze minder concurrentieel dan de best presterende bedrijven. Bedrijven die gratis uitstootrechten krijgen, en erin slagen om minder uit te stoten, kunnen hun overschot bijhouden of verkopen aan andere bedrijven. Wanneer er een economische crisis is, verminderen veel bedrijven noodgedwongen hun productie, waardoor ze met een overschot aan emissierechten zitten.  Dat was bijvoorbeeld het geval na de financiële crisis van 2008.

ETS bestaat al sinds 2005. De prijs van een uitstootrecht bleef lang aan de lage kant (op een bepaald moment zakte de prijs tot 3 euro). Dit had onder meer te maken de economische crisis: bedrijven produceerden minder en stootten dus minder uit, en hadden minder uitstootrechten nodig. Omdat er weinig vraag was, bleef de prijs laag, en bouwde zich een overschot aan uitstootrechten op in de markt. De marktspelers geloofden ook niet dat het klimaatbeleid in de toekomst zou verstrengen en dat er meer schaarste zou ontstaan, waardoor de vraag naar uitstootrechten te laag bleef. 

Door de invoering van een “marktstabiliteitsreserve” in 2019 probeert men dit overschot weg te werken. Hierdoor begon de prijs van uitstootrechten weer te stijgen, naar 25 euro en meer. De aankondiging van Fitfor55 (waarin wordt voorgesteld om het “plafond” elk jaar met ruim 4 procent te doen dalen), deed de prijzen nog verder stijgen: de markt gaat er vanuit dat het voorstel om het plafond te doen dalen werkelijkheid zal worden, en dat uitstootrechten nog schaarser gaan worden. In oktober lag de prijs even op een piek van 65 euro.  Intussen is de prijs weer wat gezakt, maar hij blijft hoger dan de voorbije jaren.

In 2020 lag de uitstoot van broeikasgassen in de ETS-sectoren 41% lager dan in 2005. Dat is aanzienlijk beter dan de doelstelling die men wou bereiken, namelijk een vermindering met 21%. De coronapandemie, die de economie even tot stilstand bracht in 2020, deed de uitstoot in de sectoren die in het ETS zitten in 2020 met 12% dalen in vergelijking met 2019. Maar ook zonder die eenmalige daling, zou de doelstelling voor 2020 ruim gehaald zijn.

Er is echter een opvallend verschil. De uitstoot daalde vooral bij elektriciteits- en warmtecentrales, van 1,2 miljard ton CO2 in 2011 naar 792 miljoen in 2019. De uitstoot van de zware industrie (die het meest uitstootrechten gratis kreeg) nam echter licht toe in dezelfde periode: van 698 miljoen ton naar 738 miljoen ton. Er zijn verschillende verklaringen waarom de daling zich vooral bij de elektriciteits- en warmtecentrales voordeed. Ten eerste werden door het invoeren van het ETS  steenkoolcentrales (en de stroom die ze produceren) relatief duurder dan gascentrales, en worden ze minder vaak gebruikt. Verschillende landen beslisten bovendien ook om steenkoolcentrales te sluiten. 

Parallel daarmee werd er zowat overal in Europa fors geïnvesteerd (met subsidies van de overheden) in windmolens en zonnepanelen, die voor groene stroom met weinig uitstoot zorgen. Voor de zware industrie waren er minder incentives om de uitstoot te doen dalen.  Er wacht hen nog veel werk. Tot nu toe konden ze wel de uitstoot stabiel houden, ook al was er economische groei en steeg de productie jaar na jaar. Ze zijn dus wel al wat klimaatvriendelijker gaan werken.  In zekere zin moest de zware industrie tot nu toe relatief minder inspanningen doen, omdat de uitstoot van elektriciteits- en warmtecentrales zo fors daalde. Hierdoor waren er voldoende uitstootrechten beschikbaar voor de zware industrie.  Anderzijds is het logisch dat de uitstoot meer daalde bij de elektriciteitscentrales dan bij de zware industrie. In een cap-and-trade systeem zoals ETS zal de besparing eerst gebeuren in bedrijven waar de grootste efficiëntiewinsten te behalen zijn, en dat waren tot nu vooral die centrales. 

Als het van de Europese Commissie afhangt, moet de uitstoot tegen 2030 dus minstens 61% lager liggen (dan in 2005). Het “uitstootplafond” moet daarom elk jaar 4,2% lager liggen.  Omdat het nog even zal duren eer dit nieuwe plafond is goedgekeurd, zal er een éénmalige vernietiging van 117 miljoen uitstootrechten gebeuren, anders wordt de doelstelling van 61% niet gehaald (de Vlaamse regering verzet zich tegen deze eenmalige vernietiging).  

Nieuw is ook dat er geleidelijk aan minder “gratis uitstootrechten” zullen worden gegeven. De zware industrie zal er dus meer toe aangezet worden om haar uitstoot te verminderen, zeker wanneer de prijs van een uitstootrecht nog meer stijgt (zoals men verwacht).  Om de Europese industrie te beschermen tegen concurrentie buiten de EU wordt er geleidelijk een koolstofgrensbelasting ingevoerd (voor bijvoorbeeld staalproducten van buiten de EU). Geen gratis uitstootrechten meer, maar via de koolstofgrensbelasting toch bescherming tegen oneerlijke concurrentie, dat is de bedoeling. 

In 2020 bedroeg de totale uitstoot van alle installaties in ETS 1,355 miljard ton. De twee extra gascentrales die in België gepland worden om de sluiting van alle kerncentrales te compenseren,  stoten maximaal 4,5 miljoen ton CO2 uit per jaar (0.33% van het totaal in 2020). Daarvoor zullen zij dus uitstootrechten moeten kopen. Omdat het totale aantal beschikbare uitstootrechten in het ETS vastligt en jaar na jaar daalt, heeft dit in de ideale wereld geen enkel gevolg. 

Stel: je bent met 10 mensen op café, en er zijn 10 pintjes te verdelen. Normaal heeft elke caféganger dan 1 pintje. Wanneer er een extra caféganger bijkomt (nummer 11), maar het aantal pintjes gelijk blijft, zal er 1 caféganger het zonder pintje moeten doen. In een café kan je om dat probleem op te lossen, een extra pintje bestellen. In het ETS kan dat echter niet: er bestaat geen manier om extra uitstootrechten tevoorschijn te toveren. 

Het ETS is complexer geworden.  Er heeft zich door de jaren heen een groot overschot aan uitstootrechten opgebouwd. Daarom bestaat er sinds 2019 een “reserve” voor overtollige uitstootrechten. In de praktijk komt het er op neer dat men minder “nieuwe” uitstootrechten veilt. Marktspelers worden er zo toe gedwongen om uitstootrechten die nog circuleren te gaan gebruiken. Op die manier verdwijnt geleidelijk aan het surplus.  Vanaf 2023 zal er bovendien een groot aantal (meer dan 1 miljard) overtollige  uitstootrechten in de reserve “vernietigd” worden. Dit gebeurt wanneer een drempel in de reserve overschreden wordt. Extra uitstoot van gascentrales kan ervoor zorgen dat er minder rechten in de reserve terecht komen, en dus minder rechten vernietigd worden (omdat de drempel niet wordt bereikt) . Op deze manier kan de uitstoot van de nieuwe Belgische gascentrales wel tot een stijging in de totale, gecumuleerde, emissies in ETS leiden. 

Omgekeerd zorgt een levensduurverlenging van kerncentrales (en de bouw van extra windmolenparken) voor minder uitstoot en dus een groter overschot aan uitstootrechten, waardoor er meer rechten in de reserve terecht komen en dus vernietigd worden. Er zijn echter heel veel factoren die een rol spelen, en die het bijna onmogelijk maken om exact te voorspellen wat er precies gaat gebeuren. Eén rekenvoorbeeld van onderzoekers van de KULeuven had als resultaat dat 1 ton minder uitstoot (door verlenging van de levensduur van de kerncentrales) in ETS slechts voor een daling van 0.26 ton zou zorgen. In dezelfde hypothese zorgt 1 ton extra (door nieuwe gascentrales) in werkelijkheid voor 0.26 ton extra uitstoot. 

De EU wil klimaatneutraal zijn in 2050. Ook na 2030 zal het ETS-plafond dus blijven dalen, in de richting van nuluitstoot.  Bedrijven zullen moeten overschakelen op energiebronnen die geen broeikasgassen uitstoten. Steenkoolcentrales en ook gascentrales zullen geleidelijk aan in de problemen komen en uit de markt verdwijnen. De energie zal van bronnen komen die geen uitstoot veroorzaken. Daar kunnen ook kernreactoren bij zijn. De beslissing daarover ligt bij de lidstaten, die zelf als enige bevoegd zijn om hierover te beslissen. Elk land beslist zelf voor welke mix van energiebronnen het kiest. Een groep van landen is voorstander van kernenergie, maar er is ook een grote groep landen die niet van kernenergie willen weten. Wellicht zal de kostprijs vooral bepalen hoe groot het aandeel van kernenergie in de toekomst nog zal zijn.

In de sectoren die niet tot  het ETS behoren (transport, landbouw, verwarming, afval) is er in vergelijking met 2005 geen grote vermindering van de CO2-uitstoot. Alleen de coronacrisis en de lockdowns her en der zorgde even voor een daling in de transportsector (er was veel minder verkeer). De tussentijdse doelstelling, een vermindering met 10% in vergelijking met 2005 werd zo maar op het nippertje gehaald.  

De Europese Commissie is van oordeel dat er daarom een tweede ETS-systeem moet komen, meer bepaald voor de transportsector en de gebouwen. Verdelers van benzine, diesel, gas of stookolie zouden vanaf 2026 ook verplicht worden om uitstootrechten te kopen, en ook in dit ETS zouden er elk jaar minder uitstootrechten beschikbaar zijn.  De Commissie wil zo dat de uitstoot in deze sectoren met 43% daalt (in vergelijking met 2005). De opbrengst van de verkoop van uitstootrechten zou in een Sociaal Klimaatfonds terecht moeten komen, waarmee lidstaten burgers kunnen helpen (bijvoorbeeld in de vorm van premies of goedkope leningen om huizen te isoleren). Zowel het Europees Parlement als de lidstaten moeten het nog eens geraken over dit tweede ETS. De Vlaamse regering heeft al te kennen gegeven dat ze er geen voorstander van is.