Finland en Zweden overwegen NAVO-lidmaatschap: hoe word je lid van het militaire bondgenootschap?

De NAVO of Noord-Atlantische Verdragsorganisatie werd in 1949, enkele jaren na het einde van de Tweede Wereldoorlog, opgericht door 12 landen, in de eerste plaats tegen de dreiging van Rusland en zijn bondgenoten. België was een van de stichtende landen. De 11 andere waren de Verenigde Staten, Canada, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Denemarken, Noorwegen, IJsland en Portugal.

De voorbije decennia werden nog 18 andere landen lid. 4 tijdens de Koude Oorlog: Griekenland en Turkije in 1952, (toen nog) West-Duitsland in 1955 en Spanje in 1982. Na de ineenstorting van de Sovjet-Unie en de ontbinding van het Warschaupact, de oosterse tegenhanger van de NAVO, kwamen er eind jaren 90 en begin jaren 2000 ook verschillende oud-bondgenoten van Rusland bij. Het laatste land dat toetrad, was Noord-Macedonië, in maart 2020. De NAVO telt nu dus 30 lidstaten, afkomstig uit Noord-Amerika maar vooral Europa. Eén land, Turkije, ligt deels in Azië.

De kerngedachte van de NAVO is nauwe militaire samenwerking en collectieve verdediging. Als een van de lidstaten aangevallen wordt, worden in principe alle bondgenoten aangevallen en zal de NAVO dat land dus mee helpen verdedigen. (Bekijk ook de video "In 1 minuut: wat is de NAVO" onderaan in dit artikel.)

Het Noord-Atlantisch Verdrag vormt de juridische basis van de NAVO, ook wel het Verdrag van Washington genoemd omdat het op 4 april 1949 in de Amerikaanse hoofdstad werd ondertekend. In artikel 10 van dat al bij al vrij korte verdrag wordt de mogelijkheid voorzien om het bondgenootschap uit te breiden met nieuwe landen, het zogenoemde opendeurbeleid:

In die korte paragraaf vallen een aantal zaken op. Zo hebben de stichtende leden beslist dat in de jaren na de oprichting enkel nog Europese landen kunnen toetreden tot het bondgenootschap. Een kandidaat-lidstaat wordt officieel ook uitgenodigd. Al komt dat in feite op hetzelfde neer als een aanvraag. De NAVO zal geen landen uitnodigen als die zelf niet te kennen hebben gegeven dat ze lid willen worden. Een derde zaak die opvalt, is "eenstemmigheid". Alle NAVO-landen moeten het lidmaatschap van het toetredende land goedkeuren (zie verder).

Lid worden van de NAVO verloopt over het algemeen sneller dan bijvoorbeeld toetreden tot de Europese Unie. Dat komt omdat de NAVO een lichtere besluitvormingsstructuur heeft. De Europese Unie steunt intussen op een uitgebreid Europees rechtssysteem, bij de NAVO is dat niet het geval.

"De NAVO is een veel politiekere organisatie, met een zeer kort verdrag en enkel een licht politiek besluitvormingssysteem en een geïntegreerd militair commando-apparaat", legt professor en defensiespecialist Alexander Mattelaer uit (VUB en Egmontinstituut).

Toch moet een kandidaat-lidstaat een aantal hordes nemen. In het verleden werd bijvoorbeeld gestart met een intense dialoog tussen het bondgenootschap en de kandidaat-lidstaat. Daarin komen de specifieke wensen van het land aan bod en de mogelijke hervormingen die het moet doorvoeren.

Daarna kan een land worden uitgenodigd om lid te worden van het zogenoemde Membership Action Plan (MAP). Het is als het ware een intentie tot lidmaatschap, maar het houdt daarom nog geen toetreding in. Tijdens die periode krijgt de kandidaat-lidstaat advies op maat en steun inzake defensie en een aantal politieke en juridische zaken.

Kandidaat-lidstaten moeten aan een aantal politieke, economische en militaire criteria voldoen om te kunnen toetreden (al staan die nergens officieel opgelijst). Zoals bijvoorbeeld een goed werkend democratisch systeem dat gebaseerd is op een markteconomie, maar ook de eerlijke behandeling van minderheidsgroepen, het engagement om conflicten op een vredevolle manier op te lossen en de mogelijkheid en bereidheid om militair bij te dragen aan de NAVO-operaties. De politiek moet ook de controle hebben over het leger.

Hoelang dat Membership Action Plan loopt, hangt van land tot land af. Als de nodige hervormingen zijn doorgevoerd, wordt de kandidaat-lidstaat uitgenodigd om formele toetredingsonderhandelingen te houden. In feite is het meeste voorbereidende werk dan al uitgevoerd.

Het hervormende karakter van het Membership Action Plan was vooral bedoeld om voormalige Sovjetstaten in de NAVO te integreren. "Hun standaarden en civiel-militaire relaties waren toch van een andere aard in het Sovjetsysteem. Er ging dan ook een heel hervormingstraject mee gepaard. Nu is dat nauwelijks of niet meer aan de orde", weet Mattelaer. Zeker wat Finland en Zweden betreft, is het MAP eigenlijk overbodig.

Om uiteindelijk lid te kunnen worden van de NAVO, moeten alle bestaande lidstaten (nu dus 30) het protocol over de toetreding ondertekenen en bekrachtigen (in hun parlement). In afwachting van die bekrachtiging wordt de kandidaat-lidstaat al gedeeltelijk in het bondgenootschap geïntegreerd.

Als ook die stap genomen is, rest het land enkel nog zelf een wet te ondertekenen en bekrachtigen die het lidmaatschap van de NAVO regelt. In sommige landen vindt daarvoor een referendum plaats. In andere volstaat de goedkeuring door het parlement.

Bij Finland en Zweden zou de toetreding al bij al vrij snel kunnen gaan. De twee landen werken al geruime tijd samen met de NAVO en hun militairen oefenen ook al samen met de NAVO. Mattelaer wijst er ook op dat we nu - anders dan bij de meest recente uitbreidingen van de NAVO - in een periode zitten met meer geopolitieke spanning, wat de procedure allicht zal versnellen. NAVO-secretaris-generaal Jens Stoltenberg liet onlangs verstaan dat de volledige toetreding nog dit jaar afgerond zou kunnen worden. Dat wijst er toch op, zegt Mattelaer, dat er consensus bestaat over de toetreding.

Doordat beide landen lid zijn van de Europese Unie hebben de EU-lidstaten die al lid zijn van de NAVO sowieso al een engagement tot militaire ondersteuning. De meest fundamentele beslissing in het geval van Finland en Zweden moet dan ook in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk genomen worden, merkt Mattelaer op. "Zij zijn momenteel door geen enkel verdrag verbonden met Finland en Zweden. Washington en Londen moeten dus het engagement aangaan om die landen te willen verdedigen." Dat engagement lijkt er nu dus te zijn. "De toetreding van Finland en Zweden zou bijna instant kunnen gebeuren."

Tussen uitnodiging/aanvraag en toetreding zal desondanks toch enige tijd voorbijgaan. In onzekere tijden – zoals nu met de oorlog in Oekraïne – is dat een mogelijk risicovolle periode. Want de kandidaat-lidstaat heeft wel al de wens bekendgemaakt om toe te treden, maar is nog geen officieel lid van de NAVO en kan dus ook nog niet worden verdedigd. Een kwetsbare periode dus. Dat geldt ook voor Finland en Zweden, buurlanden van Rusland. De twee landen kregen daarom al van de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland de belofte tot militaire steun als ze aangevallen zouden worden.

Het Verdrag van Washington geeft lidstaten overigens ook het recht om het bondgenootschap weer te verlaten, meer bepaald in artikel 13. Geen enkel land koos daar tot nog toe voor. Frankrijk trok zich in 1966 wel gedeeltelijk terug uit de NAVO. Door de verzuurde relatie met de Verenigde Staten, verlangde Frankrijk toen (onder leiding van Charles de Gaulle) naar een grotere militaire onafhankelijkheid. Sinds 2009 is het weer volledig lid.