Hoe een kleine NAVO-natie haar rijkdom gebruikt om Oekraïne te bewapenen

Het Luxemburgse leger bestaat uit minder dan 1.000 manschappen, één vrachtvliegtuig, twee helikopters die worden gedeeld met de politie en minder dan 200 vrachtwagens. In die vrachtwagens is er veel variatie, zo zitten er bijvoorbeeld Humvees tussen, maar ook een tiental ultramoderne Dingo-gevechtsverkenningsvoertuigen.

Het land beschikt niet over tanks, gevechtsvliegtuigen of Patriot-luchtverdedigingsraketten om bij te dragen aan het westerse streven om Oekraïne te bewapenen. De 102 antitankraketten en 20.000 kogels voor machinegeweren die Luxemburg uit zijn arsenaal heeft gestuurd, waren het maximum aan wapens dat het zich kon veroorloven te geven zonder zijn eigen militaire paraatheid in gevaar te brengen.

Het 645.000 inwoners tellende groothertogdom besloot daarom zijn aanzienlijke rijkdom te gebruiken om te proberen wapens voor Oekraïne te kopen op de open markt. Het sloot zo afgelopen voorjaar een miljoenenovereenkomst voor 6.000 raketten uit het Sovjet-tijdperk. Uiteindelijk leverde de regering er echter slechts 600 en moest ze op zoek naar manieren om het geld te besteden.

Nu de westerse voorraden wapens en munitie uit het Sovjet-tijdperk uitgeput raken, bieden de Luxemburgse ervaringen inzicht in hoe lastig het is om Oekraïne te voorzien van de wapens die het nodig heeft om Rusland af te houden.

Beperkt arsenaal

Oekraïne verbruikt sinds het begin van de oorlog in een razend tempo munitie en vertrouwt op bondgenoten om zijn voorraden te aan te vullen. Maar er zijn geen wapenproducenten in Luxemburg en de regering had al alles gegeven wat het land van zijn eigen beperkte arsenaal kon missen.

Vastbesloten om een grotere bijdrage te leveren aan de oorlogsinspanning richtte Luxemburg echter kort na de Russische invasie een team van twee wapenhandelaars op. Ze gingen op pad om de commerciële wapenmarkten in Europa en de Verenigde Staten af te struinen en aan te tonen dat de inzet van hun land om Rusland te verslaan even groot was als die van de veel grotere NAVO-partners.

“We zijn klein, we hebben geen groot leger en dus een beperkte voorraad, maar we wilden Oekraïne vanaf het begin helpen”, zegt de Luxemburgse minister van Defensie Francois Bausch. Hij is tevens de minister van Transport en vicepremier van het land. Bausch: “We zijn flexibel, dus we kunnen op de markt kopen wat ze nodig hebben en het direct aan hen leveren.”

Hij trekt ook een parallel met de geschiedenis van Luxemburg dat binnengevallen werd tijdens de Eerste en Tweede Wereldoorlog. “We zijn in de vorige eeuw vele malen bezet geweest, dus we hebben een enorme gevoeligheid voor wat er nu in Oekraïne gebeurt”, zegt Bausch. “We kunnen Poetin niet laten doen wat hij van plan is.”

De meeste NAVO-landen doneren uit hun eigen militaire voorraden, en dat proces is vrij eenvoudig, maar sommige nemen ook wapens mee voor de verkoop op commerciële markten. Maar dat is een moeilijkere zaak, vooral wanneer wapens uit het Sovjet-tijdperk worden gekocht die anders van weinig nut zijn voor de NAVO, en al helemaal als ze van verkopers komen die misschien niet geïdentificeerd willen worden uit angst hun zaken in gevaar te brengen door Rusland boos te maken.

De mannen van Luxemburgs nieuwe wapenkoopeenheid wisten hier weinig van toen ze door Europa trokken. Ze ontdekten al snel dat ze een order konden plaatsen voor de raketten uit het Sovjet-tijdperk, BM-21 Grads, die in een fabriek in Tsjechië zouden worden gebouwd. Perfect geschikt voor Oekraïense troepen die al getraind waren in het gebruik ervan, zo dachten ze. Maar zoals gebruikelijk in de onvoorspelbare wereld van wapenaankopen liep de deal al snel spaak.

Door de grote vraag naar Grads na het begin van de oorlog kwam de Tsjechische fabrikant zonder onderdelen te zitten. Tot overmaat van ramp bevonden de meeste leveranciers van het bedrijf zich in Rusland of in landen die weigerden uitrusting te exporteren die kon worden gebruikt om Oekraïne te helpen. Uiteindelijk moest Luxemburg genoegen nemen met 600 raketten, een tiende van het oorspronkelijke doel.

‘Uit de comfortzone’

Niet alle deals van het land zijn mislukt. Het is erin geslaagd voor ongeveer 88 miljoen euro aan wapens en andere militaire bijstand voor Oekraïne te leveren of te contracteren bij fabrikanten in Groot-Brittannië, Frankrijk, Polen en Nederland. Dat is ongeveer 16 procent van het defensiebudget van het land, zo stelt Bausch.

Maar makkelijk was het niet. Bovendien is 88 miljoen euro nog steeds een klein bedrag vergeleken met de miljarden euro’s aan veiligheidssteun die NAVO-mogendheden als Groot-Brittannië, Duitsland en de Verenigde Staten Oekraïne sinds februari vorig jaar hebben gegeven. Deze drie landen alleen al hebben meer dan 35 miljard euro toegezegd.

Anna-Lena Högenauer, universitair hoofddocent politieke wetenschappen en internationale betrekkingen aan de universiteit van Luxemburg, zegt dat de regering lijkt te worstelen met haar oude bezwaren tegen militaire verwikkelingen, ondanks de publieke steun voor Oekraïne. “Luxemburg heeft niet echt een traditie van en zeker minder ervaring met betrokkenheid bij conflicten”, aldus Högenauer. “Het is een beetje uit de comfortzone van een kleine staat die niet echt in militaire termen denkt.”

Luxemburg geeft minder uit aan zijn leger dan enig ander NAVO-land, en was vorig jaar de enige staat in de alliantie die minder dan 1 procent van zijn bruto binnenlands product bijdroeg aan nationale defensie. (NAVO-leden hebben toegezegd ten minste 2 procent van hun BBP aan defensie te besteden, maar slechts ongeveer een derde van de 30 landen doet dat). En Luxemburg, met een BBP van meer dan 120.000 euro per persoon - veruit het hoogste in de NAVO - heeft volgens gegevens van zijn regering slechts 23 miljoen euro bijgedragen aan Oekraïne in de vorm van humanitaire hulp en steun aan programma’s van de NAVO en de Europese Unie.

Dit heeft geleid tot kritiek van anderszins ondersteunende bondgenoten, met name tegen de achtergrond van het voortdurende conflict in Oekraïne. “De snel evoluerende veiligheidscontext dwingt ons ertoe argumenten te vinden om meer te doen”, schreef de Amerikaanse ambassadeur in Luxemburg Thomas M. Barrett in een opiniestuk in juni.

‘Matchmaking’

Maar Luxemburgse ambtenaren stellen dat het ingewikkelder is dan dat. Zelfs als de regering zou besluiten meer geld uit te trekken voor de bevoorrading van het Oekraïense leger, aldus Bausch, zijn er niet genoeg mensen in zijn departement om te beslissen hoe het geld snel en zonder risico op misbruik moet worden besteed.

En er blijft het probleem van het vinden van wapens om te kopen, zoals de twee interne wapenhandelaars - beiden militaire officieren die naar conflictgebieden zijn uitgezonden - al snel ontdekten. In een uitgebreid interview vorige maand, waarin ze om veiligheidsredenen anoniem bleven, beschreef het duo moeizame, vaak frustrerende onderhandelingen met commerciële makelaars. Ze vertelden ook hoe ze telefoneerden met fabrikanten en zelfs Google gebruikten om de wapens te vinden die Oekraïne zegt nodig te hebben.

Munitie staat hoog op de lijst, maar soms loopt de jacht erop dood. Vaak worden de prijzen opgedreven. In andere gevallen, zeggen ze, hebben andere kopers - waaronder andere geallieerde landen - het materiaal opgepikt voordat ze de deal konden sluiten.

En dan is er nog het geval van de BM-21 Grad-raketten, die wegens productiebeperkingen niet leverbaar waren. Alles was echter nog niet verloren, want de Luxemburgse wapenhandelaars sloten snel een contract met dezelfde Tsjechische fabrikant voor de aankoop van munitie van zowel NAVO- als Sovjetkalibers, die later dit voorjaar moet worden geleverd. De fabrikant, die de dealers om veiligheidsredenen niet wilden noemen, verkocht hen ook 12.500 RPG-7 anti-tankgranaten, een versie van een Sovjetwapen; deze zijn in de eerste maanden van de oorlog aan Oekraïne geleverd.

De dealers zeggen dat er weinig ruimte is voor prijsonderhandelingen, aangezien de wapens zo gewild zijn. En als alles vlot verloopt, wat verre van zeker is, duurt het minstens twee weken om de verkoop door te lichten, het contract op te stellen en het door de nodige goedkeuringen te loodsen.

Tot nu toe, zo vertellen ze, kopen ze geen materiaal van staten in Afrika, Oost-Azië, het Midden-Oosten en Zuid-Amerika die rijk zijn aan wapens uit het Sovjet-tijdperk. Dit uit bezorgdheid dat de wapens te oud zouden kunnen zijn om goed te werken, of over mogelijke eisen voor omkoping.

Camille Grand, die tot vorig jaar de hoofdambtenaar voor defensie-investeringen van de NAVO was, zegt dat de inspanningen van Luxemburg interessant zijn als voorbeeld van hoe landen zich in stilte inspannen om Oekraïne te blijven bewapenen. Ondanks slinkende voorraden, productietekorten en krappe budgetten. “Het is een soort matchmaking tussen degenen met geld en degenen met capaciteit.”

_{© The New York Times}