Verlenging kernreactoren Doel 4 en Tihange 3: waarom duurt die onderhandeling zo lang?

In maart 2022 besloot onze federale regering om de reactoren Doel 4 en Tihange 3 tien jaar langer open te houden, nadat er eerst jarenlang was gezegd dat al onze kerncentrales ten laatste in 2025 zouden sluiten. De wereld was immers op korte tijd radicaal veranderd: de economische heropleving na corona had de vraag naar energie en dus de energieprijzen al omhooggestuwd en toen daar ook nog de oorlog in Oekraïne bovenop kwam, gingen de prijzen helemaal door het dak. Alleen kernenergie kon ons redden. 

Engie, het bedrijf dat onze kerncentrales uitbaat, zuchtte eens diep. Al in 2020 had Engie gezegd dat een eventuele beslissing om sommige reactoren langer open te houden, ten laatste tegen het einde van dát jaar genomen moest worden. Die deadline was dus al meer dan een jaar overschreden. Bovendien had Engie voor zichzelf de nucleaire bladzijde al een hele tijd omgeslagen. Het bedrijf is internationaal actief, maar baat alleen in ons land kerncentrales uit.  Engie ziet kernenergie niet (meer) als zijn kerntaak. 

Engie was dus, op zijn zachtst gezegd, geen vragende partij, maar het bedrijf ging uiteindelijk wel in op de vraag van de regering om te bekijken of het de twee jongste reactoren - Doel 4 en Tihange 3 - langer kan openhouden. Maar Engie wil daarvoor wel iets in ruil. Of beter, het wil van iets verlost worden: risico. Twee risico's eigenlijk, die allebei met (veel) geld te maken hebben.  

Engie wil ten eerste niet meer alleen opdraaien voor het financiële risico dat de uitbating van een kerncentrale met zich meebrengt. Dat gaat dan over de vraag of de reactoren die verlengd moeten worden, in de toekomst nog voldoende winst zullen maken. Daarover zullen we het later hebben. 

Het tweede en belangrijkste risico waar Engie vanaf wil, is de onzekerheid in verband met de nucleaire opkuis. Daarmee bedoelen we de afbraak van de kernreactoren en de berging van het nucleaire afval. Want ook al verlengen we de levensduur van twee reactoren, ooit moeten die installaties worden afgebroken en moet het nucleaire afval, dat nog duizenden jaren radio-actief blijft, veilig worden geborgen. 

Die dubbele werf, de ontmanteling van de reactoren en de berging van het afval, is een enorme industriële operatie die tot in de verre toekomst zal reiken. De ontmanteling van de reactoren neemt makkelijk een paar tientallen jaren in beslag, de berging van het afval gebeurt op een nog veel langere termijn: daar zullen de laatste werken pas worden afgerond in 2135. En dat is geen tikfout. De factuur van deze hele operatie is normaal voor rekening van Engie, volgens het principe "de vervuiler betaalt".

Hoe hoog die factuur in de loop der tijden zal oplopen, is moeilijk te becijferen en precies die onzekerheid vormt dat tweede risico waarvan Engie verlost wil worden. Want het gaat om een enorm, maar onbekend bedrag, ergens in de toekomst te betalen. En die onzekerheid weegt op de aandelenkoers van het bedrijf. 

Vandaar dat Engie in ruil voor het langer openhouden van de kerncentrales, simpel gezegd deze vraag stelt aan de overheid: "Laten we samen bekijken hoeveel die opkuis zal kosten. Wij zullen dan het nodige geld opzij zetten. Maar dat bedrag ligt dan wel vast, voor eens en voor altijd, meer dan dat betalen we dan niet meer".

Met andere woorden: Engie wil een soort maximumfactuur, een plafond op de som die het moet voorzien voor de nucleaire opkuis. Dat is de kern van deze onderhandeling. En omdat het over enorm veel geld gaat, proberen beide partijen hun eigen risico zoveel mogelijk te beperken. De twee kanten van de onderhandelingstafel hebben daar volstrekt tegengestelde belangen. 

Engie wil het bedrag waarvoor het zich engageert uiteraard beperken, terwijl de regering dat plafond net zo hoog mogelijk wil leggen, om te vermijden dat uiteindelijk de toekomstige belastingbetaler moet opdraaien voor die nucleaire opkuis. Want als de maximumfactuur later alsnog overschreden wordt, zal die kost bij de overheid terechtkomen. 

Zoals we straks zullen uitleggen, wordt er nu hard gediscussieerd over hoe hoog die maximumfactuur moet liggen, maar ook over wat er allemaal onder valt. Want uiteindelijk zal niet de volledige nucleaire opkuis geplafonneerd worden. Maar eerst moeten we het hebben over het belang van dat plafond. 

Het vastleggen van een som voor de nucleaire opkuis betekent een grote verandering in het beleid, want tot nu toe geldt er een totaal ander systeem. Op dit moment is het zo dat de overheid Engie ook al verplicht geld opzij te zetten in een aparte spaarpot voor de nucleaire opkuis, alleen, daar staat geen maximum op. Een speciale groep experts, de leden van de Commissie voor Nucleaire Voorzieningen of CNV, bepalen elke drie jaar hoeveel er in de nucleaire spaarpot moet zitten om de toekomstige uitgaven te dekken.

In de praktijk komt dat erop neer dat het bedrag dat Engie opzij moet zetten om de drie jaar wordt verhoogd. Het bedrijf ervaart dat als iets wat het telkens maar moet ondergaan: het is de overheid die bepaalt volgens welke regels de nucleaire opkuis zal moeten verlopen, en Engie moet dat maar gewoon betalen. En de factuur kan bij wijze van spreken eindeloos blijven oplopen. Engie wil af van dat systeem en heeft liever een vast maximumbedrag.

Het is omdat de overheid vragende partij is voor de verlenging van de kerncentrales, dat Engie nu deze eis op tafel kan gooien. Daarbij lijkt het dan alsof Engie het risico van de nucleaire opkuis volledig naar de overheid schuift, maar dat klopt niet helemaal. De overheid dekt zich ook in, met een tegeneis. 

Tegenover het toekennen van het plafond, dat in stappen zal gebeuren, zal namelijk de verplichting staan voor Engie om de afgesproken bedragen meteen ook volledig te storten, in een nieuwe nucleaire spaarpot die door een publieke instelling zal worden beheerd. (De overheid spreekt van een "soeverein fonds".)

Met die vraag tot onmiddellijke storting dekt de overheid zich in tegen het risico van een eventueel faillissement van Engie in de toekomst. In het huidige scenario, met een driejaarlijkse herziening, is die indekking er niet. Het lijkt dan wel positief voor de overheid dat ze elke drie jaar de factuur voor Engie kan herzien, in theorie zelfs tot in 2135, maar wat als Engie over pakweg 30 jaar failliet gaat? Dan sta je daar met je driejaarlijkse verhoging. Dus ook het huidige scenario, waarvan zal worden afgestapt, is niet zonder risico.

Het enige wat we met absolute zekerheid kunnen zeggen, is dat de factuur van de nucleaire opkuis in de miljarden loopt. In het verleden heeft minister van Energie Tinne Van der Straeten (Groen) daar al bedragen op gezet, die een idee geven. 

In 2021 liet ze optekenen dat, als alle werken meteen, in één dag als het ware, zouden worden uitgevoerd, de factuur 18 miljard euro zou bedragen. Als je de werken projecteert in de tijd, en herinner u, we spreken over meer dan 100 jaar, kom je aan 41 miljard euro. 

Voor de liefhebbers: die 18 miljard wordt de "overnight cost" genoemd, de kost van een "plotse" uitvoering van alle werken, alsof je die in één dag en één nacht zou afronden. De 41 miljard wordt de nominale kost genoemd, uitgespreid in de tijd. In dit totaalbedrag worden ook extra uitgaven verrekend, zoals inflatie en oplopende kosten voor werk en materialen. 

Het zal namelijk nog tientallen jaren duren vooraleer de eerste werken starten en dus de eerste grote uitgaven moeten worden betaald. In de tussentijd zal het geld van de nucleaire spaarpot worden belegd. Met andere woorden: de nucleaire spaarpot zal functioneren zoals een pensioenfonds: er wordt nu eerst een kleiner bedrag opzij gezet dat, in de veronderstelling dat het goed wordt belegd, kan aangroeien tot dat grotere totaalbedrag. 

De vraag is dan ook wat er straks al in de nucleaire spaarpot moet zitten om op termijn dat totaalbedrag (in 2021 geschat op 41 miljard) af te dekken. Dit is de vertaling in centen van de afweging van de risico's waarvan hierboven sprake en dus ook één van de meest cruciale punten in de onderhandeling. Die centen heten in de onderhandelingen "de nucleaire voorzieningen": het geld dat Engie nu moet voorzien voor later.

Omdat Engie in het verleden ook al verplicht werd geld opzij te zetten, dat bedrag dat dus elke drie jaar kon worden herbekeken, zit er intussen al een aardige som in de nucleaire spaarpot: zowat 14,3 miljard euro. Daarvan is ongeveer 8 miljard bestemd voor de definitieve berging van het nucleaire afval en 6,3 miljard voor de afbraak van de kernreactoren.

Tenminste, dat was het bedrag toen de experts van de Commissie voor Nucleaire Voorzieningen de laatste keer in de pot keken. Dat was eind vorig jaar. Ze stelden toen al een aanpassing voor die niet min was: Engie moet volgens hen 2,9 miljard euro extra opzij zetten. 2 miljard extra voor de afbraak van de kernreactoren en nog eens 900 miljoen voor de berging van het afval. Dat was ruim drie keer meer dan het bedrijf zelf had verwacht. Engie ging daar niet mee akkoord en werkt intussen een tegenvoorstel uit. Daar begon de discussie dus al.  

De discussie wordt nu alleen maar intenser omdat het belangrijkste deel van wat straks in die nucleaire pot zal komen, geplafonneerd zal worden. Anders gezegd: hele grote uitgaven zullen in deze onderhandelingsronde "voor eens en voor altijd" worden vastgelegd; andere uitgaven, een kleiner deel maar ook niet onbelangrijk, zullen toch nog om de drie jaar worden herzien. Om uit te leggen hoe dit zit, moeten we onderscheid maken tussen verschillende soorten werken en verschillende periodes. 

Een belangrijke mijlpaal in dit hele verhaal wordt het jaar 2050. Dat is het jaar waarin het meeste radioactieve afval, de gebruikte splijtstoffen (uraniumstaven), wordt overgedragen aan de overheid voor definitieve berging onder de grond. Die berging zal worden uitgevoerd door de overheidsinstelling Niras, het Nationaal Instituut voor Radioactief Afval en Verrijkte Splijtstoffen.

Voorlopig worden de gebruikte splijtstoffen nog bewaard op de sites van Doel en Tihange zelf. Dat blijft nog zo tot 2050. In Tihange worden de uraniumstaven nu bewaard in koelbaden. In Doel worden ze bewaard in betonnen containers. De kosten voor die opslag op de sites blijven tot 2050 voor Engie. En de overheid zal die kosten nog altijd om de drie jaar opnieuw kunnen inschatten en indien nodig aan Engie zeggen dat ze hiervoor meer geld moet voor opzij zetten. 

Ná 2050 wordt het hoogradioactieve afval overgedragen aan Niras en begint de voorbereiding voor de ondergrondse opslag. De kosten daarvoor zijn een veel grotere uitgave. Vanaf dan komt er wél een maximumfactuur voor Engie. Engie zal dan bij voorbaat weten wat het maximaal moet betalen voor de aanleg van de ondergrondse infrastructuur en de verpakking van de splijtstof, die samen moeten verzekeren dat het afval ook de komende tienduizenden jaren veilig geborgen blijft en niet gaat lekken in de omgeving. 

Voor die berging moet nu berekend worden hoeveel die gaat kosten per eenheid afval. Daar zal een vast tarief voor worden afgesproken, met een risicopremie erbovenop voor onvoorziene omstandigheden. 

Daarnaast moet ook het volume worden bepaald, dat is de hoeveelheid hoogradioactief afval die Engie verwacht te produceren. Engie heeft er belang bij dit zo precies mogelijk in te schatten. Komt er achteraf extra volume bij, dan moet het bijbetalen, aan het tarief dat tijdens de huidige onderhandelingen wordt bepaald. 

Maar blijkt het volume lager dan berekend, dan krijgt Engie geen geld terug. Herinner u: Engie moet het geld van de maximumfactuur meteen volledig storten in de nucleaire spaarpot. Eventuele overschotten zullen in dat publieke fonds blijven. 

Naast de berging van de gebruikte splijtstoffen is er nog een andere grote werf, die ook pas over vele jaren zal starten en die ook verschillende decennia zal duren: de ontmanteling van de kerncentrales. Dat is dus letterlijk het afbreken van onze zeven reactoren, waarbij bijvoorbeeld beton en leidingen worden versneden. 

Het werk zelf, dus de eigenlijke afbraak, valt niet onder de maximumfactuur. Die kost wordt met andere woorden niet begrensd voor Engie en hij zal ook nog steeds om de drie jaar worden herbekeken. Het is een kost waar nu al discussie over bestaat: herinner u dat de experten van de Commissie voor Nucleaire Voorzieningen eind vorig jaar al vonden dat er minstens twee miljard euro extra moet worden voor uitgetrokken.

Bij de afbraak zal ook afval worden gegenereerd, dat wel lager radioactief is dan de gebruikte splijtstoffen en dat (deels) bovengronds geborgen zal worden, in een speciale bunker. Denk aan kledij of andere uitrusting die bestraald kan zijn, of stukken van leidingen die blootstonden aan straling. 

Voor de behandeling van dit afval geldt een gelijkaardige regeling als voor de splijtstoffen: zolang het bij Engie blijft, zijn de kosten onderhevig aan controle door de Commissie voor Nucleaire Voorzieningen, versta: ze kunnen elke drie jaar worden verhoogd. Eenmaal het afval overgedragen wordt aan de overheid voor stockering, komt het beheer ervan onder de maximumfactuur.  

Ook hier moet Engie dan een vast tarief betalen per eenheid afval, plus een risicopremie. Het bedrijf moet ook zijn volume inschatten en, mocht achteraf blijken dat het dat volume te laag heeft ingeschat, zal het moeten bijbetalen aan het tarief dat nu wordt vastgelegd.

Het moment waarop het afval wordt overgedragen aan de overheid betekent het moment waarop de (financiële) verantwoordelijkheid ervoor wordt overgedragen. Vandaar dat er ook duidelijke afspraken moeten worden gemaakt over de criteria waaraan dat afval moet voldoen bij de overdracht: hoe moet het worden aangeboden, in hoeverre moet het al behandeld en verpakt zijn? Ook dit is een belangrijk punt van discussie.

U ziet: er moet enorm veel gerekend worden, er moeten heel belangrijke inschattingen worden gemaakt op een termijn waar het beleid zelden mee bezig is. Heel veel factoren zijn daarbij onvoorspelbaar: met welke inflatie hou je rekening? Met welk rendement van je beleggingen? Engie zal hierbij uitgaan van een hoog rendement, want dan moet het minder in de nucleaire spaarpot storten, terwijl de overheid liever van lagere rendementen zal uitgaan om er zeker van te zijn dat de spaarpot alle kosten echt zal kunnen dekken. 

Naast de kost van de afbraak en de nucleaire berging, onderhandelen Engie en de regering ook nog over enkele andere zaken. Bijvoorbeeld over de vennootschap die ze samen zullen oprichten en die eigenaar zal zijn van Doel 4 en Tihange 3, eenmaal de levensduur van deze kernreactoren is verlengd. Er wordt nog bekeken hoe deze constructie er precies zal uitzien, en hoe de winstverdeling geregeld zal worden. 

Tenslotte is er nóg een belangrijke financiële noot om te kraken. In het verleden, in 2015, is ook de oudere reactor Tihange 1 al eens met tien jaar verlengd en financieel was dat geen groot succes. Zo leed de reactor tot 2021 jaar na jaar verlies en of de reactor dat tijdens de rest van zijn levensduur kan goedmaken, blijft onzeker. Engie is als de dood voor een herhaling van dat scenario bij de reactoren die nu worden verlengd, en dringt daarom aan op garanties in de vorm van een financieel steunmechanisme voor de uitbating van Doel 4 en Tihange 3.

Ook over dit mechanisme en over de bedragen die hiermee gemoeid zijn, wordt nu onderhandeld. Er liggen twee modellen op tafel. Het ene is een model dat ook gebruikt wordt voor de jongste windparken op zee: als de marktprijs voor elektriciteit onder een bepaald niveau gaat, springt de overheid bij. Als de marktprijs daarentegen een bepaald bedrag overschrijdt, moet dat surplus worden afgestaan aan de overheid. 

Het tweede model is vergelijkbaar met de manier waarop bedrijven als Elia of Fluxys, de netbeheerders voor respectievelijk elektriciteit en gas, worden gefinancierd. Ze krijgen hun werking vergoed door de overheid (omdat ze diensten van publiek nut vervullen) plus een winstmarge. 

Volgens onze informatie zou het eerste model het meeste kans maken, maar ook daar moeten nog belangrijke knopen worden doorgehakt in verband met de centen. Het is iets wat, in een latere fase, ook nog door Europa beoordeeld zal worden. De Commissie zal moeten bekijken of hier geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. 

Overigens geldt dit voor het totale akkoord tussen Engie en de regering: het hele dossier moet nog worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Normaal zouden de vele honderden bladzijden waarin het akkoord tussen Engie en de regering beschreven staat, moeten worden overgemaakt aan de Europese Commissie ten laatste tegen 30 juni (van dit jaar). Al zijn er weinig mensen die zich nog durven vastpinnen op deadlines in dit dossier.