‘De activiteiten waar consultants voor worden ingehuurd vereisen kennis en ervaring waarover zij vaak helemaal niet beschikken’

Politici en publiek hebben het geloof in publieke diensten verloren, zegt Rosie Collington (30), en mensen die in de publieke sector werken zijn het vertrouwen in zichzelf kwijt. Dat is in de kern hoe het kon gebeuren dat complete overheidstaken door consultants zijn overgenomen. “Ze bedenken beleid én voeren het uit.”

Welke dramatische gevolgen dat heeft, zet Collington uiteen in het pas verschenen boek De Consultancy Industrie. Ze is verbonden aan het Institute for Innovation and Public Purpose in Londen, geleid door de beroemde econome Mariana Mazzucato, bij wie ze promoveert en met wie ze het boek samen schreef.

Collington studeerde politieke wetenschappen en werkte vóór haar academische carrière bij de Britse hartstichting. Veel van haar vrienden werden consultant en zelf kwam ze in haar baan toen ook met consultants in aanraking. Veel mensen denken bij ‘consultants’ nog aan adviseurs en soms zijn ze dat ook, zegt ze. “Maar heel vaak zijn ze veel meer.”

“Het verhaal vanuit de branche zelf is dat consultants objectieve kennis en expertise leveren die nergens anders te vinden is − vooral kennis van processen die organisaties helpen efficiënter te werken. Wij hebben in ons boek kritiek op de mate waarin consultants worden ingehuurd, en op de reikwijdte van hun activiteiten. Want die vereisen kennis en vooral ervaring waar zij vaak helemaal niet over beschikken. En inmiddels is die bij overheden ook weggelekt, juist door het almaar inhuren van externen.

“Een voorbeeld is dat het Verenigd Koninkrijk, zoals wel meer landen, grote consultancyfirma’s inhuurde voor het bestrijden van de coronapandemie. Deloitte werd verantwoordelijk voor het bron- en contactonderzoek, dat faalde, en voor het leveren van beschermingsmiddelen aan zorgpersoneel. Je moet je afvragen waarom de overheid voor zulke zaken de hulp van consultants inroept.”

Er zijn talloze grotere en kleinere consultancybedrijven. In de hele branche gaat volgens de beste schattingen gemakkelijk 800 miljard om. In hun boek richten Collington en Mazzucato hun vizier op wat wel de ‘grote drie’ en de ‘grote vier’ worden genoemd: McKinsey, Bain en Boston Consultancy Group houden zich officieel met managementconsultancy bezig; Deloitte, Ernst & Young, KPMG en PwC waren oorspronkelijk accountants, maar verdienen inmiddels ook veel meer als consultants. Voor een beter idee van de schaal: bij de grote vier werken 400.000 mensen in 130 landen.

Collington en Mazzucato wijzen erop dat tegenwoordig zelfs het outsourcen wordt geoutsourcet: een consultant wordt dan ingehuurd om weer andere bedrijven in te huren. “En het frappante is dat er bij samenwerking met andere partijen dan vaak consultants, die veel nuttiger kunnen zijn, ontbreken. Denk aan academici en ervaringsdeskundigen.”

Waarom huren overheden zo graag consultancybedrijven in?

“Dat komt niet alleen door de verkooptechnieken van consultants, die hun cliënten ervan overtuigen dat zij neutrale handelaren in expertise zijn en werkelijk waarde toevoegen. De diepere oorzaak ligt in de geschiedenis, in de manier waarop we binnen het kapitalisme tegen de rol van de overheid zijn gaan aankijken.

“Het is geen toeval dat de uitgaven aan consultants in de jaren 80 − onder de neoliberale regeringen van Reagan in de VS en onder Thatcher in het VK − spectaculair zijn gaan stijgen. Die groei ging samen met de opkomst van de overtuiging dat de overheid geen effectieve speler is in de economie en dat zij vooral zo min mogelijk in de weg moet lopen.

“Maar het voor langere tijd uitbesteden van overheidstaken kwam pas echt goed op gang onder de leiders van de zogenoemde Derde Weg: Clinton in de VS, Blair in het VK en Wim Kok in Nederland. Zij zagen wel een belangrijke rol voor de overheid, maar alleen in het bepalen van de agenda. Bij het daadwerkelijk leveren van de benodigde diensten vonden ook zij dat de overheid zo veel mogelijk plaats moest maken voor de markt.

“Bedrijven kregen toen langlopende contracten van de overheid. Dat moest het antwoord van de leiders van de Derde Weg zijn op het neoliberalisme, maar in dit opzicht waren zij daarvan juist een voortzetting. De filosofie van de Derde Weg was dat de overheid moest sturen en niet roeien. Maar dat is onlogisch: overheden weten niet hoe ze moeten sturen als ze al zo lang niet hebben geroeid.”

De theorie achter het inkopen van kennis en mankracht was: een slanke organisatie die inhuurt wat ze nodig heeft wanneer dat nodig is, is flexibeler.

“Inkopen kan veel meer kosten dan een taak zelf uitvoeren. Die kosten zijn vooral hoog op de lange termijn. We willen als burgers een overheid die zich kan aanpassen als wij burgers nieuwe behoeften hebben. Zoals nu de klimaatcrisis te lijf gaan of het reguleren van big tech. Maar doordat de overheid allerlei competenties niet zelf ontwikkelt, verliest ze het vermogen om zich aan te passen aan nieuwe situaties.

“Die theorie van de slanke organisatie gaat uit van een idee over kennis dat volstrekt irreëel is. Alsof je die in een presentatie kunt zetten en kunt overdragen: met de meeste kennis kan dat niet. Zeker niet in de publieke sector, waar je je hoort te baseren op wat je van dag tot dag leert over je beleidsterrein, van je team en vooral de gemeenschap voor wie je beleid is bedoeld.

“Neem de klimaatverandering: we weten dat de overheid daar nog heel lang mee bezig zal zijn. Dat maakt het nog logischer om kennis in huis te ontwikkelen. Toch is de klimaatconsultancy geëxplodeerd. En wij zeggen uiteraard niet dat de overheid nooit met anderen moet samenwerken. Maar ook om goed samen te werken heb je kennis nodig.”

Kunnen consultants met een frisse blik ambtenaren niet juist op gang helpen?

“Het heersende beeld is dat de overheid vol saaie bureaucraten zit die alleen maar met papieren schuiven. Maar je hoeft er maar één dag te werken om te weten dat dat niet waar is, dat er heel specifieke kennis en ervaring is. Maar het is wel een selffulfilling prophecy: hoe meer de overheid uitbesteedt, hoe afhankelijker ze wordt. Zo maak je van jezelf een nutteloze bureaucratie.

“Het businessmodel van consultants werkt dat in de hand, want die verdienen juist meer als overheden en bedrijven afhankelijk van ze blijven. We vergelijken consultants met een slechte therapeut die zijn cliënten eeuwig in therapie houdt in plaats van hen te helpen de instrumenten te ontwikkelen waarmee zij op eigen benen kunnen staan.

“Veel mensen die in de consultancy werken hebben de beste bedoelingen, willen een verschil maken in de wereld. Maar het verdienmodel smoort die ambitie nogal eens in de kiem. Zo weten consultants dat ze worden teruggevraagd als ze een advies geven waardoor kosten kunnen worden uitgespaard. Dus het advies is vaak: bezuinig, doe het met minder mensen en koop nog meer in van buitenaf.

“Een advies dat op korte termijn meer kost, maar inhoudelijk beter is en de klant op eigen benen laat staan, geven ze niet snel.”

Consultants vertellen in het boek dat ze soms presentaties voor klanten recycleren.

“En dan heb je ook nog het fenomeen, vertellen consultants ons, dat ze vaak worden ingehuurd om beslissingen te legitimeren die al zijn genomen. Zij moeten er dan alleen nog even een stempel op zetten.”

Een ander probleem dat u beschrijft is ­belangenverstrengeling.

“De explosie van klimaatconsultancy is opnieuw het beste voorbeeld. De Australische regering betaalde McKinsey 6 miljoen Australische dollar voor de modellen en de analyse die ten grondslag lagen aan een strategie om in 2050 tot een CO₂-uitstoot van nul te komen. Die modellen en die analyse ­zaten vol gaten. Het beleid van Australië scoorde veel slechter dan dat van andere landen, en 2050 zou nooit worden gehaald. Nu was het zo dat McKinsey ook 43 van de 100 meest vervuilende bedrijven ter wereld adviseerde. En commentatoren in Australië vroegen zich af: heeft onze regering, die niet zo happig is op de klimaatdoelen, soms McKinsey gevraagd, juist omdát de plannen dan niet zo ambitieus zouden worden?’

Je moet bijna bewondering hebben voor het verdienmodel. Wat er ook gebeurt− ­financiële crisis, brexit, klimaatcrisis − ­consultants weten er altijd weer werk uit te slepen. En bijna zonder risico of verantwoordelijkheid, want die liggen bij de klant.

“Ja, aan de ene kant bieden ze overheid en bedrijven een mogelijkheid om in de publiciteit iemand anders de schuld te kunnen geven. Die kunnen zeggen: het moest van Deloitte. Tegelijk lopen de consultants feitelijk nauwelijks risico. Het zakelijke succes is enorm. We schrijven dat het een vorm is van rent seeking: financieel profijt behalen door de regels goed te bespelen, zonder werkelijk bij te dragen aan de maatschappij of economie. En het gaat hier niet om een paar mensen die wat voor zichzelf gedaan krijgen, het gaat om een bedrijfstak die een structurele rol speelt in onze economie.”

De oorspronkelijke titel van het boek is The Big Con, de grote zwendel. De schade van het outsourcen, beschrijven Collington en Mazzucato daarin, is vaak pas na jaren te zien. Zo is het outsourcen van ICT al in de jaren 90 begonnen, en pas de laatste jaren worden de gevolgen duidelijk. Destijds werd ICT gezien als een vrij oninteressante voorziening die je nu eenmaal nodig had, maar die los stond van de inhoud. Nu weten we dat ICT voor de overheid zo essentieel is als kunnen lezen en schrijven − denk aan cyberaanvallen op overheidsdiensten, zoals eind vorig jaar in Antwerpen gebeurde, en die nu nog altijd gevolgen heeft voor de dienstverlening.

Hoe kunnen overheden zich lostrekken uit de verstrengeling met consultants? Ze hebben het probleem dat veel getalenteerde mensen liever daar gaan werken.

“De Deense regering heeft in 2019 de uitgaven aan consultants gehalveerd. Met het geld is onder meer een eigen, interne consultancygroep opgericht die de capaciteit binnen de overheid weer moet opbouwen. Dat lijkt te werken.

“Het geld moet ook worden gebruikt om ambtenaren beter te betalen. Maar dat is nog niet alles. Mensen gaan ook in de consultancy werken omdat ze denken dat ze daar meer dan bij de overheid aan het front van interessante ontwikkelingen zitten. Als de overheid de belangrijke taken weer naar zich toetrekt, kan zij dat ook bieden. Maar dat vereist dat we anders naar de overheid gaan kijken. Dat we ons weer realiseren dat de overheid ons, anders dan bedrijven, verantwoording schuldig is en dat de te verkiezen weg om de grote opgaven van onze tijd het hoofd te bieden dus via die overheid loopt.”

Collington wijst er fijntjes op dat in belastingparadijzen zoals de Kaaimaneilanden buitenproportioneel veel werknemers van de grote consultancyfirma’s werken en dat het dus aannemelijk is dat zij bedrijven helpen om zo min mogelijk belasting te betalen aan de overheden die ze intussen adviseren. Zo helpen ze dus actief om die overheden te verzwakken. En bij het adviseren van bedrijven over belastingontwijking kunnen ze ook nog eens bogen op kennis van belastingen die ze opdoen bij het werken vóór die overheden. In het boek bepleiten Mazzucato en zij regels die transparantie afdwingen over de clientèle en de mogelijke belangenverstrengeling van consultants.

Hoort u nog van uw vrienden die consultant zijn geworden?

“Ja hoor, ze zijn nog steeds mijn vrienden en we voeren goede discussies. Ze zijn het eigenlijk eens met veel wat in het boek staat. Ze vinden zelf vaak ook dat ze te weinig waarde creëren.”

Hoe reageert de consultancyindustrie die u zo hard aanpakt op uw boek?

“De grote drie en de grote vier kiezen voor een strategie van stilte. De branchevereniging in het Verenigd Koninkrijk heeft nogal grappig gereageerd. Dat kwam neer op: we creëren wél waarde, dit boek heeft het mis. We hadden op meer debat gehoopt. Van één bedrijf weet ik dat het veel exemplaren van het boek heeft gekocht voor de eigen mensen, om te heroverwegen hoe ze hun werk doen. Misschien alleen voor de bühne, dat weet ik niet. Sommige kleinere consultants zeggen tegen ons: wij willen niet worden zoals de grote. Dat is wel gunstig.

“Een boek verandert op zichzelf niet de wereld. Maar veel mensen in de publieke sector weten al wat wij schrijven. Alleen, waar moesten ze zich op baseren als ze ingingen tegen beslissingen om weer eens zaken uit te besteden? Hopelijk kunnen ze nu naar het boek ­wijzen.”