Bankkapitaal is weer volop in het nieuws. Eind juli kondigden Amerikaanse banktoezichthouders, onder leiding van de Federal Reserve (de Fed, het federale stelsel van Amerikaanse centrale banken), plannen aan om de zogenaamde Basel 3-hervormingen af te ronden (die banken graag Basel 4 noemen, vanwege hun grote impact). Het doel, volgens een gezamenlijk voorstel, is ‘de kracht en veerkracht van het banksysteem te verbeteren’ door grote kapitaalvereisten aan te passen om de onderliggende risico’s beter te weerspiegelen, en door transparantere en consistentere vereisten toe te passen.

De aangekondigde voorstellen zijn strenger dan velen hadden verwacht. Ze zullen betrekking hebben op meer banken – waaronder enkele die hadden geprofiteerd van de concessies in het Trump-tijdperk – en ze zullen banken verplichten om ongerealiseerde verliezen op effecten op te nemen in hun kapitaalratio’s (naast andere wijzigingen). In totaal verwachten de Amerikaanse toezichthouders dat de meest complexe banken hun kapitaal met zestien procent zullen moeten verhogen.

Felle oppositie tegen de nieuwe regelgeving

De Amerikaanse banktoezichthouders, onder leiding van vicevoorzitter Michael S. Barr van de Fed, zijn duidelijk aangemoedigd door de golf van bankfaillissementen die begon met de ineenstorting van de Silicon Valley Bank afgelopen voorjaar. Maar hoewel de politieke stemming is veranderd na die pijnlijke episode, is er nog steeds felle oppositie tegen de nieuwe regelgeving. Vorige week waarschuwde David Solomon, de CEO van Goldman Sachs, dat de ‘nieuwe kapitaalregels te ver zijn gegaan…  ze zullen de economische groei schaden, zonder de veiligheid en soliditeit wezenlijk te verbeteren.’ Ook Jamie Dimon, de CEO van JPMorgan Chase, denkt dat ze de kredietkosten zullen verhogen, waardoor banken mogelijk niet meer te investeren zijn.

Nog meer bloedstollende voorspellingen zijn te vinden op de website ‘Stop Basel Endgame’ van het Bank Policy Institute, die waarschuwt voor ‘echte gevolgen voor gezinnen en kleine bedrijven in het hele land.’ Het is duidelijk dat de voorgestelde regelwijzigingen een politieke strijd zijn geworden. Dit is ook niet alleen een Amerikaanse kwestie. De Bank of England heeft eveneens nogal harde voorstellen gedaan – hoewel de Britse banken zich in hun reactie hebben onthouden van hoogdravende retoriek. (Als Amerikaanse bankiers zeggen: ‘Deze voorstellen zullen een einde maken aan het menselijk leven zoals we dat kennen,’ geven Engelse bankiers slechts toe dat ze een beetje bezorgd zijn).

Europese banken zijn beter gekapitaliseerd dan Amerikaanse

Het debat zal de komende maanden op verschillende plaatsen anders verlopen. In een recent werkdocument, Good Supervision: Lessons from the Field, wijst het Internationaal Monetair Fonds erop dat de kapitaalratio’s bij Europese banken momenteel hoger zijn dan bij Amerikaanse banken. Dat kan deels verklaren waarom de Basel 3-implementatieplannen van de Europese Unie niet voorzien in verhogingen op de schaal die in de Verenigde Staten wordt voorgesteld.

Maar belangrijker is dat de auteurs van het IMF concluderen dat de recente bankfaillissementen niet te wijten zijn aan een gebrek aan kapitaal. Zoals de Zwitserse Nationale Bank tijdens de ineenstorting van Credit Suisse opmerkte: ‘Voldoen aan de kapitaalvereisten is noodzakelijk, maar volstaat niet om het vertrouwen van de markt te garanderen.’ Het belangrijkste probleem was dat beleggers geen vertrouwen hadden in het bedrijfsmodel van de bank en dat depositohouders hun geld in hoog tempo opnamen. Een gebrek aan liquiditeit, in plaats van een kapitaaltekort, was de druppel die de emmer deed overlopen.

Kapitaalbuffers zijn niet het probleem

Evenzo concludeerden de Amerikaanse autoriteiten in hun rapporten over de bankfaillissementen van dit jaar dat risicovolle bedrijfsstrategieën, verergerd door een zwakke liquiditeit en inadequaat risicobeheer, de kern van het probleem vormden. Maar hoewel de toezichthouders veel van deze problemen hadden geïdentificeerd, ‘drongen ze er niet op aan of dwongen ze de banken niet om voorzichtiger te handelen, terwijl daar nog tijd voor was,’ leggen de IMF-auteurs uit.

De auteurs van het IMF nemen de recente beoordelingen door banktoezichthouders als uitgangspunt, en trekken bredere lessen uit de hervormingen na de financiële crisis en de verschillende implementaties daarvan in de diverse jurisdicties. Opvallend is dat een absoluut tekort aan kapitaal geen prominente plaats inneemt onder de zwakke punten die ze identificeren, hoewel ze wel stellen dat sommige landen de minimumvereisten van Basel gebruiken als een ‘one size fits all’-regel, waardoor ze geen rekening houden met andere risico’s. Er is weinig gebruik gemaakt van het ‘Pillar 2’-proces, waarbij toezichthouders extra kapitaal kunnen eisen als ze vaststellen dat het risicobeheer zwak is.

Gebrek aan bekwaam personeel op veel plaatsen

De auteurs van het IMF zien veel grotere problemen in het gebrek aan bekwaam personeel op veel plaatsen en in de druk die toezichthouders voelen om politiek opportune in plaats van verstandige beslissingen te nemen. Sommige toezichthouders besteden bijvoorbeeld weinig aandacht aan corporate governance en bedrijfsmodellen, deels omdat ze niet over de middelen en autoriteit beschikken om dat te doen. Maar de toezichthouders hebben zichzelf ook tekort gedaan door te weinig middelen toe te wijzen voor het toezicht op kleine bedrijven en door slechte interne besluitvormingsprocessen te volgen.

De algemene conclusie van het IMF is dat regelgeving, in de zin van kapitaal- of liquiditeitsregels, ‘zelden of nooit genoeg is.’ Veel relevanter is de kwaliteit van het toezicht en van de toezichthouders zelf.

Het is een belangrijke boodschap die centrale banken en banktoezichthouders over de hele wereld ter harte zouden moeten nemen nu het debat over de kapitaalvereisten weer oplaait. De ervaring leert dat marginale verhogingen van de kapitaalratio’s, of een beetje inflatie in de berekeningen van risicogewogen activa, veel minder impact hebben dan goedkope programma’s om het toezicht te verbeteren. We hebben een cultuuromslag nodig om toezichthouders aan te moedigen naar aanleiding van hun zorgen te handelen. Eerder ingrijpen, gebruikmakend van instrumenten en bevoegdheden die de toezichthouders al hebben, had kunnen helpen om een aantal van de ongelukkige bankfaillissementen van dit jaar te voorkomen.

De auteur Howard Davies is voormalig plaatsvervangend gouverneur van de Bank of England en bestuursvoorzitter van de NatWest Group.

© Project Syndicate, 2023
www.project-syndicate.org