De olifant in het stemhokje: in 70 procent van gemeenten ligt een voorakkoord klaar

9 oktober 1994. Frank Vandenbroucke zijn droom komt uit: hij heeft de verkiezingen in zijn thuisgemeente Scherpenheuvel-Zichem gewonnen. Met de socialisten haalt hij net niet de absolute meerderheid binnen, maar dat kan de pret niet bederven. Dankzij een voorakkoord met de lokale CVP weet hij zich verzekerd van de sjerp. Samen leveren ze alle nieuwe gemeenteraadsleden, op twee verdwaalde liberalen na. Er kan niets meer verkeerd gaan.

Tot Vandenbroucke 's avonds laat telefoon krijgt van zijn christendemocratische collega Manu Claes. Die belt niet om hem te feliciteren, wel om hem droog te melden dat Scherpenheuvel-Zichem de komende jaren zal worden bestuurd door een oranje-blauwe meerderheid. "Ons voorakkoord? Welk voorakkoord?" De overwinnaar staat buitenspel.

Een diep ontgoochelde Vandenbroucke krijgt een dag later opnieuw telefoon. Deze keer van premier Jean-Luc Dehaene. Of hij zijn nieuwe minister van Buitenlandse Zaken wil worden. Hij zegt ja en keert terug naar de Wetstraat. In Scherpenheuvel-Zichem trekt burgemeester Claes vandaag, een kwarteeuw later, nog steeds aan de touwtjes.

Besnuffelen

Om burgemeester te worden, moet je eerst populair worden, dan verkiezingen winnen, vervolgens afspraken maken met een coalitiepartner en dan de eed gaan afleggen bij de gouverneur. Of zo denken we toch dat het moet.

In werkelijkheid gaat het er anders aan toe. Politieke partijen wachten niet met de handen in de zakken op de verkiezingsuitslag om pas daarna met elkaar te onderhandelen over een coalitie. Zo werkt het niet. Partijen besnuffelen elkaar vooraf. Stiekem. Bij iemand thuis rond de keukentafel, in een zaal boven een café, in een voetbalkantine, in een lokaal van een partij, in een gehuurd vakantiehuisje aan zee, bij de notaris. Zolang niemand hen maar kan opmerken.

Tijdens die gesprekken worden voorakkoorden gesmeed: afspraken over een toekomstige coalitie, over wie daarin hoeveel schepenen mag leveren en uiteraard over wie met de burgemeesterssjerp naar huis gaat.

"Ik schat dat in 70 procent van de Vlaamse steden en gemeenten nu al een voorakkoord klaarligt voor de verkiezingen in oktober", vertelt politicoloog Johan Ackaert (UHasselt). Hij is een autoriteit op het vlak van lokale politiek. Ackaert doet al bijna dertig jaar onderzoek naar voorakkoorden in Vlaanderen. "Sinds midden jaren 90 vragen we politici na afloop van elke verkiezing of ze er een hadden. Daar antwoordt telkens ongeveer 70 procent van hen ja op. Voorakkoorden zijn alomtegenwoordig. Dat is in 2018 niet anders.”

Volgens Ackaert is die 70 procent uit zijn onderzoek wellicht nog een onderschatting. "Zelfs in een anonieme enquête vinden politici het moeilijk om toe te geven dat ze een voorakkoord hebben. Ze beseffen dat dit ruikt naar kiezersbedrog en postjespakken."

Een bewijs daarvan: de informatie in dit artikel is gebaseerd op gesprekken met twaalf hooggeplaatste politieke bronnen. Een voor een bevestigen ze dat de inschatting van Ackaert overeenkomt met hun persoonlijke ervaring. Maar, bijna allemaal weigeren ze om dit ook on the record te vertellen. Dat ligt te gevoelig. 

Een van de uitzonderingen is voormalig sp.a-voorzitter Bruno Tobback. "Iedereen weet al honderd jaar dat er voorakkoorden worden afgesloten", zegt hij. "Voor elke verkiezing gebeurt dat. Een voorakkoord in 70 procent van de gemeenten lijkt me niet onrealistisch."

Ook oud-premier en gewezen CD&V-voorzitter Yves Leterme geeft zonder blikken of blozen toe dat voorakkoorden een realiteit zijn. "Ik heb voorakkoorden uitgelokt, onderhandeld en getekend", zegt hij. "Het is een courante praktijk, vaak om op veilig te spelen. Het is een soort verzekering om mee te besturen, doorgaans ingegeven door onzekerheid. Wie ontkent dat partijen vooraf met elkaar praten, ontkent het licht van de zon."

Op papier

Voorakkoorden bestaan in alle maten en vormen. Soms houden ze niet meer in dan een afspraak tussen twee partijen om elkaar als eerste op te bellen op de verkiezingsavond. Als de puzzel past, kunnen ze samen voort, anders even goede vrienden. Maar geregeld gaan partijen een stap verder. Dan wordt er een deal gesloten om na de verkiezingen sowieso samen een meerderheid te vormen. Dit kan mondeling of schriftelijk gebeuren.

Doorgaans is de regel: hoe meer vertrouwen partijen in elkaar hebben, hoe minder er op papier wordt gezet. Om ongelukken te vermijden. Maar wanneer de argwaan de overhand krijgt, grijpen partijen eerder naar een schriftelijk akkoord. Dit kan dan later als stok achter de deur dienen. Hoewel voorakkoorden nooit wettelijk afdwingbaar zijn – juridisch zijn het vodjes papier – is het voor elke politicus lastig als zo'n tekst uitlekt.

Vraag maar aan Bart Tommelein. De liberaal, nochtans een uitmuntend communicator, stond twee maanden geleden met zijn mond vol tanden toen uitkwam dat hij zijn jarenlange combine met Oostends burgemeester Johan Vande Lanotte (sp.a) in alle stilte wil inruilen voor een alternatieve coalitie met N-VA, in de hoop om zelf de macht te grijpen.

Hendrik Wallijn, de gewezen voorzitter van de Oostendse N-VA die straks opkomt met een eigen lijst, maakte maar wat graag een aantal interne mails daarover publiek. Nationaal nieuws was geboren. Politiek pootje-lap, heet dat dan.

"Oostendenaars mogen weten wat Tommelein achter hun rug allemaal uitspookt", reageert Wallijn. "In de vier gesprekken die ik met Tommelein had, sprak hij het enkel over postjes. Hij moet en zal straks burgemeester worden. In 2012 was het niet anders. Toen voerde Tommelein campagne met de slogan 'De weg uit het rood', terwijl hij een voorakkoord had met Vande Lanotte. Op de verkiezingsavond belde hij niet eens naar ons."

Tommelein zelf ontkent dat hij een voorakkoord heeft. Daar is volgens hem "absoluut geen sprake van".

Peters en meters

De meest verregaande soort voorakkoorden is die waarbij partijen samen een 'voordracht der burgemeester' ondertekenen. Na de verkiezingen antedateren ze dit plechtige document dan. Eenmaal een politicus onder zo'n voordracht zijn krabbel zet, kan hij niet meer terug. Elke verkozene mag wettelijk gezien maar een keer zijn handtekening plaatsen voor een burgemeester. Wie van kamp wisselt, kan geen mandaat meer opnemen.

Binnen N-VA wordt deze aanpak verboden, omdat het vaak een garantie op miserie is. In 2012 raakten Denderleeuw en Zaventem bijna onbestuurbaar door dubbele voordrachten.

Het oervoorbeeld komt uit het Limburgse Hoeselt. Want twee verschillende voordrachten is erg, drie is heel erg, maar vier lijkt onmogelijk. Toch was dit het geval in Hoeselt na de verkiezingen van 2000. Door een vete tussen kandidaat-burgemeester Annette Stulens (Nieuw) en uittredend burgemeester Fons Capiot (CVP) ontstond een situatie waarbij er in het dorp liefst vier voordrachten circuleerden, steeds getekend door een andere groep van gemeenteraadsleden die samen een meerderheid vormden. Niemand kon er nog aan uit.

Het zijn doorgaans de lokale partijafdelingen die het initiatief nemen om gesprekken over een voorakkoord op te starten, maar de nationale hoofdkwartieren volgen de onderhandelingen wel op. In de eerste plaats die in de centrumsteden, aangezien die de grootste impact hebben op het nationale schaakbord. Maar ook in kleinere gemeenten.

De meeste partijen gebruiken een systeem van peters en meters: nationale kopstukken houden hun eigen thuisregio in de gaten. Voor N-VA gaat het dan bijvoorbeeld om minister Ben Weyts in het Brusselse, staatssecretaris Theo Francken rondom Leuven, minister Jan Jambon in Antwerpen en ondervoorzitter Sander Loones in West-Vlaanderen.

"Waar het op aankomt, is dat partijen lokaal goed met elkaar overeenkomen zodat ze goed kunnen besturen. Daar is de burger uiteindelijk het best mee gediend. Soms kan het helpen als een nationale politicus bemiddelt in een aantal situaties", vertelt Etienne Schouppe, de gewezen staatssecretaris van CD&V die in Oost-Vlaanderen jarenlang de onderhandelingen over voorakkoorden coördineerde. "Maar nu ben ik daar niet meer bij betrokken."

Schouppe kreeg in 2012 op zijn donder van de partijleiding nadat hij iets te eerlijk was in een interview met nieuwssite Apache. Hij zei daarin dat "je er gif kan op innemen dat er in negen op de tien gemeenten een voorakkoord is".

Niet altijd hebben de grootste namen de meeste macht. In de jaren dat Steve Stevaert (sp.a) god was in Limburg, boog diens rechterhand Paul Butenaerts, de onbekende provinciale voorzitter, zich over de voorakkoorden in de provincie. Bijna altijd gebeurde dat samen met Theo Kelchtermans (CD&V) en Patrick Dewael (Open Vld). Butenaerts bewaarde zijn deals steeds in zijn kluis. In tweevoud voor de zekerheid. En om het overzicht te behouden plakte hij op de binnenkant van de kluisdeur een kaart waarop elke Limburgse gemeente werd ingekleurd naargelang de coalitie die hij er stiekem had opgezet.

N-VA heeft vandaag nog altijd het gevoel dat de traditionele partijen in Limburg onder één hoedje spelen. Steven Vandeput, hun kandidaat-burgemeester in Hasselt, klaagde al over "beschamende en degoutante" praktijken.

Zoete wraak

De betrokkenheid van nationale kopstukken is ook een manier om de tegenpartij ervan te verzekeren dat het voorakkoord wordt nageleefd. Het woord van een minister is iets waard. En als hij verraad pleegt, zal dat hogerop een staartje krijgen. Op die manier kunnen partijen elkaar in een houdgreep nemen. Afspraken in pakweg Jabbeke staan in verbinding met afspraken in Brugge en Torhout. Wie aan een van die akkoorden begint te prutsen, zet alles op losse schroeven. Want het moge duidelijk zijn: een voorakkoord breek je niet zomaar. Dat heeft gevolgen.

Slechts enkele voorbeelden uit de lange lijst met politieke koude oorlogen: Weyts leeft sinds de verkiezingen van 2012 in onmin met de liberale familie De Croo, omdat die hem toen liet zitten bij de vorming van de provincieraden in West-Vlaanderen en Vlaams-Brabant. Op een bepaald moment liepen de spanningen zo hoog op dat Schouppe moest opdraven als onafhankelijk bemiddelaar. Het resultaat was nul. Weyts zint nog altijd op wraak.

In Mol kwam het nooit tot een kartel CD&V/N-VA omdat de lokale Vlaams-nationalisten niets moesten weten van hun collega's. De reden: in 1988 hadden de christendemocraten hun woord gebroken over de zetelverdeling in een intercommunale. Tot op heden wordt het er bij elk nieuw N-VA-lid ingehamerd: 'Vertrouw niemand, en zeker de tjeven niet.'

Sommige politici regelen hun conflicten in der minne. Toen Leterme in 2006 plots een absolute meerderheid behaalde in Ieper, moest hij zijn voorakkoord met Vande Lanotte uit 2003 wel breken. In zo'n situatie besturen met sp.a zou de achterban niet slikken Als zoenoffer werd sp.a in een andere West-Vlaamse gemeente aan boord gehesen.

Andere politici, met een meer zuiders temperament, volgen eerder het motto 'oog om oog, tand om tand'. Laurette Onkelinx (PS) en Joëlle Milquet (cdH) bijvoorbeeld.

In 2006 was Onkelinx in het diepst van haar gedachten al de nieuwe burgemeester van Schaarbeek. Tot Ecolo-kopstuk Isabelle Durant haar niet wou steunen. De Brusselse PS zette daarop een meedogenloze wraakoefening op: over het hele Brusselse Gewest werden de groenen van Durant uit de coalities verdreven. Omgekeerd: toen Yvan Mayeur (PS) in 2012 zijn buik vol had van Milquet in Brussel-stad en haar buiten gooide, zorgde Milquet er van de weeromstuit voor dat Philippe Moreau (PS) in Molenbeek zijn sjerp moest afgeven aan MR. Veel socialisten namen Mayeur die zet kwalijk en steunden hem later niet meer.

Ondemocratisch

Blijft de vraag of voorakkoorden geen kiezersbedrog zijn? Ackaert vindt dat het "van een gezonde dosis maturiteit zou getuigen als partijen voor verkiezingen openlijk zeggen met wie ze erna willen samenwerken". Kiezers hebben volgens hem recht op die informatie. "In sommige gemeenten gebeurt dit al wel. Louis Tobback (sp.a) maakte er in Leuven nooit een geheim van welke coalitie hij wou. Maar vaak wordt er gezwegen."

Volgens Leterme is dit een onmogelijke vraag. "In ons kiesstelsel is dat onmogelijk. Er is te veel versnippering, waardoor telkens een groot aantal combinaties mogelijk zijn. De kiezer die goed naar lokale politici luistert, weet ook wel welke voorakkoorden er zijn. 'We voelen ons verbonden met partij X', zeggen ze dan. Of, als de politicus in de meerderheid zit: 'Als ons beleid wordt beloond, gaan we door met dit bestuur.' Trouwens, het is nog altijd de kiezer die beslist."

Het onderzoek van Ackaert leert dat 40 procent van de voorakkoorden uiteindelijk niet wordt nageleefd. De helft van de tijd omdat de kiezer de kaarten anders schudt. Een alternatief voor het eeuwige gekonkelfoes is de rechtstreekse verkiezing van burgemeesters. 

Om de zoveel jaar duikt dat idee weleens op. Maar in Vlaanderen heeft men de boot altijd afgehouden. "Voorakkoorden zijn volgens mij niet per se ondemocratisch", zegt Bruno Tobback. "Uiteindelijk zijn het niet meer dan intentieverklaringen. Partijen hebben de kiezer nodig om voorakkoorden uit te voeren. Het is ook logisch dat in een coalitiesysteem onderhandelingen niet op straat worden gevoerd. Dat is hetzelfde op het federale niveau. De kiezer snapt dat ergens ook wel, denk ik. Hij geeft iemand vertrouwen om met zijn stem aan de slag te gaan. Iedereen wil het kind zien, niemand hoe het gemaakt wordt."