"Hoofddoekenverbod": is het standpunt van Groen écht in strijd met de grondwet? (bis)

In het opiniestuk hiernaast verdedigt voormalig hoogleraar communicatierecht Leo Neels twee stellingen rond hoofddoekenverboden en neutraliteit. Eerst stelt Neels dat het 'hoofddoekenverbod' voor 'loketambtenaren' in Antwerpen in overeenstemming is met de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Vervolgens oordeelt hij dat het voorstel van Groen om dat verbod op te heffen "wellicht in strijd [is] met het neutraliteitsbeginsel uit de grondwet".

Het eerste kan best kloppen, maar het tweede klopt in ieder geval niet. Subtiel gebruik van het woordje 'wellicht' geeft dit ook aan: het tweede standpunt is een persoonlijke interpretatie van Neels en geen vaststaande conclusie.

In deze reactie geef ik aan wat onze grondwet echt vereist en toelaat inzake neutraliteit en hoofddoeken. Zodat het politieke en ideologische debat op correcte wijze kan steunen op juridische beginselen.

Het recht speelt een aantal belangrijke rollen in onze maatschappij. Eén ervan is bepalen wat verplicht is en wat verboden is, met andere woorden wat 'moet' en wat 'niet mag'. Dit beperkt onze vrijheid.

Een andere rol is bepalen wat toegelaten is, met andere woorden wat 'kan' of 'mag'. Dit ondersteunt onze vrijheid. Het verschil tussen 'moeten' en 'mogen' is dus uitermate belangrijk in het recht. In zijn opiniestuk speelt Neels echter een beetje met beide termen. Het resultaat is een vertekend beeld van wat het recht vereist en toelaat inzake neutraliteit en de hoofddoek. Dat wil ik als docent staatsrecht even rechtzetten.

Neels schrijft terecht dat het dragen van hoofddoeken in scholen onder bepaalde omstandigheden kan verboden worden. Hij schrijft ook terecht dat bedrijven rechtsgeldig  neutraliteitsreglementen kunnen aannemen voor personeel dat in contact staat met de klant. Zowel Belgisch als Europees recht laten beide zaken inderdaad toe, zoals ik verderop uitleg.

Maar wanneer Neels overgaat van 'kunnen' naar 'moeten' en 'niet mogen', geeft hij niet langer de stand van het recht weer, maar zijn eigen invulling daarvan. Hij schrijft: "Zo lang het grondwettelijk neutraliteitsbeginsel geldt, vergt de Grondwet eigenlijk dat al onze overheden [een neutraliteits]reglement aannemen". Dat klopt niet.

"In de uitoefening van hun publieksfunctie namens de overheid", schrijft hij ook nog, "mogen [ambtenaren] niets doen, dragen of uiten wat hun persoonlijke overtuiging zou doen blijken". Dat klopt ook niet. Belgisch staatsrecht noch Europees recht bevatten zo'n verplichting of verbod.

Eigenlijk zou iedereen die in België woont onze grondwet eens moeten lezen. Het is een bijwijlen boeiend en altijd belangrijk document dat de fundamentele basisprincipes en -regels van onze staat en democratie vastlegt. De term 'neutraliteit' valt er echter maar een paar keer in terug te vinden. Enkel in artikel 24 over het onderwijs staat het volgende over neutraliteit:

 "De gemeenschap richt neutraal onderwijs in. De neutraliteit houdt onder meer in, de eerbied voor de filosofische, ideologische of godsdienstige opvattingen van de ouders en de leerlingen."

De algemene neutraliteitsplicht van de overheid staat dus niet letterlijk in onze grondwet. De Raad van State heeft echter aangegeven dat de neutraliteit van de overheid een grondwettelijk beginsel is dat afgeleid kan worden uit een aantal artikelen van de grondwet. Er bestaat dus wel degelijk een grondwettelijke neutraliteitsplicht, alleen ligt die impliciet besloten in onze grondwet.

Het probleem is dat de term 'neutraliteit', zoals vele andere termen uit het grondwettelijk recht, behoorlijk vaag is. Bijgevolg bestaan er verschillende opvattingen over wat de grondwettelijke neutraliteitsplicht precies inhoudt.

1 Exclusieve neutraliteit

Een eerste opvatting is de exclusieve neutraliteit, waaronder alle godsdienstige en levensbeschouwelijke veruiterlijkingen gebannen moeten worden uit overheidsgebouwen. Onder deze opvatting mogen ambtenaren geen hoofddoek dragen.

2 Inclusieve neutraliteit

Een tweede opvatting is de inclusieve neutraliteit, waarbij godsdienstige en levensbeschouwelijke tekens wel toegelaten worden. Onder deze opvatting mogen ambtenaren wel een hoofddoek dragen.

Het is belangrijk om te onderkennen dat het om politieke of filosofische opvattingen gaat, en niet juridische definities.

De Belgische rechters hebben geen eenduidige keuze gemaakt tussen de exclusieve en de inclusieve neutraliteit. Ze hebben enkel op een aantal specifieke punten beslist wat verboden is (wat 'niet mag' in het recht) en laten voor het overige vooral veel toe (wat 'kan' in het recht).

Over een aantal zaken zijn de Belgische rechters duidelijk:

1 Indien ook van ambtenaren die geen contact hebben met het publiek zou vereist worden dat zij zich neutraal kleden, is de exclusieve opvatting van de neutraliteit moeilijk te verzoenen met de godsdienstvrijheid.

2 Een algemeen verbod op het dragen van godsdienstige en levensbeschouwelijke kentekens in het gemeenschapsonderwijs, is in strijd met de godsdienstvrijheid van leerlingen.

Zo'n verbod kan enkel  gerechtvaardigd worden in specifieke gevallen, wanneer in een bepaalde school een concrete bedreiging bestaat voor de openbare orde.

3 Bedrijven (in dit geval een ijssalon in De Panne) kunnen de neutraliteit niet inroepen om klanten met een hoofddoek te weigeren.

Net zoals er juridische grenzen zijn aan de godsdienstvrijheid, zoals Neels terecht opmerkt, zijn er dus ook juridische grenzen aan wat de overheid en bedrijven mogen doen in de naam van de neutraliteit.

Maar voor het overige, en dit is uitermate belangrijk, laten de Belgische rechters eigenlijk vooral veel toe. Zo hebben zij inderdaad geoordeeld dat bedrijven een neutraliteitsbeleid mogen voeren, zolang dat beleid is neergeschreven en van toepassing is op alle godsdienstige en filosofische kentekens.

Vooreerst heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie onlangs bevestigd dat bedrijven een neutraliteitsbeleid mogen voeren.

Onder dat neutraliteitsbeleid kunnen die bedrijven hun werknemers verbieden om de hoofddoek te dragen wanneer zijn in contact staan met het publiek.

Voor de duidelijkheid: het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat dit 'kan' en 'mag', uiteraard niet dat het 'moet'. Bedrijven blijven dus vrij om te beslissen welk beleid ze willen voeren.

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, die andere Europese rechter, heeft ook vooral geoordeeld over wat mag, niet over wat moet. Wat mag, volgens dit Hof, is onder meer het volgende:

1 Studenten in het hoger onderwijs in Turkije verbieden de hoofddoek te dragen. Dit is aanvaardbaar voor het Hof, onder meer omwille van de strikte invulling van het secularisme in Turkije.

2 Leerkrachten in het lager onderwijs in Zwitserland verbieden de hoofddoek te dragen. Dit is wederom aanvaardbaar voor het Hof, onder meer gezien de (veronderstelde) invloed van leerkrachten over jonge leerlingen.

Onlangs heeft hetzelfde Hof echter geoordeeld dat bedrijven geen discriminerend neutraliteitsbeleid mogen voeren, dat wil zeggen een beleid dat van toepassing is op sommige godsdienstige tekens, maar niet op andere.

Dit is een duidelijk rode draad die doorheen het Belgische en Europese recht loopt: discriminatie tussen godsdiensten in naam van de neutraliteit mag niet; alle godsdienstige en filosofische overtuigingen moeten gelijk behandeld worden.

Leo Neels schrijft in zijn opiniestuk niet enkel over de hoofddoek, maar ook – met enige trots – over het Belgische antwoord op kruisbeelden: "Overheden moeten hun neutraliteit ook uitstralen en tonen. Gaandeweg kwamen, om die reden, de kruisbeelden in openbare gebouwen in het vizier en ze zijn er dan ook terecht verwijderd."

Neels vermeldt het niet, maar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft zich ook hierover uitgesproken. En opnieuw laat het Hof toe, in plaats van te verbieden. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat kruisbeelden aan de muur mogen blijven hangen in openbare scholen in Italië. Die kruisbeelden schenden volgens het Hof de godsdienstvrijheid niet; en ook niet de neutraliteit.

Nochtans is Italië net als België een neutrale (laicitá) staat met de scheiding van kerk en staat als centraal kenmerk. In de Italiaanse Grondwet wordt die scheiding tussen kerk en staat zelfs uitdrukkelijk vastgelegd: 'Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani' (De staat en de katholiek kerk zijn, elk in hun eigen domein, onafhankelijk en soeverein).

Het voornaamste verschil met België? De begrippen 'scheiding' en 'neutraliteit' worden in Italië anders ingevuld. Kruisbeelden in openbare scholen zijn onverenigbaar met de neutraliteit in België, maar perfect verenigbaar met diezelfde neutraliteit in Italië.

Ik heb uiteindelijk niet zoveel over de hoofddoek voor ambtenaren gesproken. De reden is simpel: zowel het Belgische staatsrecht als het Europese recht hebben hierover weinig te zeggen. De voornaamste boodschap vanuit het recht – dit kan als ontgoochelend, maar ook als bevrijdend worden ervaren – is dat er geen sluitend juridisch antwoord bestaat op de vraag of de neutraliteit van de overheid een 'hoofddoekenverbod' voor 'loketambtenaren' vereist.

Zowel de beslissing om zo'n 'hoofddoekenverbod' in te voeren als de beslissing om het op te heffen is vooral een politieke of ideologische beslissing, waaraan onze Grondwet weinig grenzen stelt.