De loopgravenoorlog rond het VN-migratiepact: wat zijn de heikelste passages?

Vooraf dit: het VN-migratiepact (Global Compact voor veilige, ordelijke en reguliere migratie) is een tekst die tot stand is gekomen na een denk- en onderhandelingsproces dat twee jaar geduurd heeft. 

Daarin heeft zowat iedereen die bij migratie betrokken is zijn zeg gehad: migranten zelf, organisaties die zich met migratie bezighouden, mensenrechten- en migratiespecialisten (zowel academici als juristen), en vertegenwoordigers van de 193 VN-lidstaten (behalve de VS, dat zich nog voor de echte onderhandelingsfase heeft teruggetrokken).

Het resultaat is een tekst waarin een heleboel evenwichten opgenomen zijn, en die dus altijd voor iemand wel aanleiding kan geven tot opmerkingen of kritiek. Het is bovendien niet altijd makkelijk om bepaalde passages uit de tekst te lichten, omdat die vaak inhoudelijk in evenwicht worden gehouden door andere passages. 

Dat de tekst niet juridisch bindend is staat er letterlijk in, en werd afgelopen weekend nog eens benadrukt door de VN. De belangrijkste passage daarover luidt als volgt:

"Dit Global Compact voorziet in een niet juridisch bindend raamwerk dat voortgaat op de engagementen die de lidstaten zijn aangegaan [in het proces dat eraan vooraf ging, ms]. Het bevordert internationale samenwerking tussen alle relevante actoren rondom migratie, in het besef dat geen enkele staat migratie op zijn eentje kan aanpakken, en het eerbiedigt de soevereiniteit van de landen en hun verplichtingen ten opzichte van het internationaal recht."

De tekst verwijst dus uitdrukkelijk naar al bestaande wetgeving. Maar waar er over vluchtelingen veel internationale wetgeving bestaat, is die er over migranten amper. Er zijn verdragen over de rechten van migranten inzake arbeid (tegen uitbuiting bv), en verder zijn er de universele mensenrechten, waaronder uiteraard ook migranten vallen. Rechters hebben (net als scheidsrechters in het voetbal) een beperkte marge om bestaande wetgeving te interpreteren.

Omdat er zo weinig specifieke wetgeving rond migranten is, vrezen sommigen dat dit Compact een groot gewicht in de schaal kan leggen bij die interpretatie. Een aanvullende interpretatieve nota bij het Global Compact zou daar meer in kunnen sturen. Anderzijds zijn er ook specialisten die erop wijzen dat niet-bindende afspraken zoals dit Compact, in de praktijk net de universele rechten van migranten uithollen (door ze in een bepaald kader te plaatsen dat landen ruimte biedt om  hun eigen draai te geven aan die universele rechten).

Ruimte voor interpretatie betekent dus niet automatisch in het voordeel van de migrant. Interpretaties groeien ook vaak mee met veranderingen in de samenleving. De kijk op migratie is in Europa de laatste jaren sterk geëvolueerd, en er zijn aanwijzingen dat de rechtspraak die evolutie (met enige vertraging) volgt. Vaak wordt rechters verweten dat ze hun ideologie laten meespelen in hun rechtspraak. Als dat zo is, dan geldt dat natuurlijk voor rechters van alle ideologische gezindten.

Veel is ook te doen over het feit dat de tekst te weinig onderscheid zou maken tussen legale (reguliere) of illegale (irreguliere) migratie. Het doel van het Compact is ervoor te zorgen dat migratiestromen zo ordelijk, regulier en veilig mogelijk verlopen (m.a.w. men wil zoveel mogelijk de chaos en onveiligheid die vaak ontstaat bij irreguliere migratie tegengaan).

Maar migratie is erg complex. Migratiestromen zijn altijd gemengd. De migratiestatus van mensen verandert vaak in de loop van hun traject. En wat irregulier is in de ene situatie, is dat niet noodzakelijk in de andere. Een duidelijk voorbeeld van die complexiteit zijn de zogenaamde transmigranten. Nogal wat transmigranten komen in aanmerking voor internationale bescherming, maar zijn irregulier omdat ze geen asiel aanvragen of omdat ze dat niet hebben gedaan in het land waarin ze Europa binnenkwamen. Als ze Groot-Brittannië bereiken, krijgen ze vaak alsnog asiel of internationale bescherming.  

Het Global Compact wil rekening houden met die complexiteit. In de preambule van de tekst staat bv:

"Vluchtelingen en migranten hebben dezelfde universele mensenrechten en recht op dezelfde fundamentele vrijheden, die op elk moment gerespecteerd, beschermd en vervuld moeten worden. Maar vluchtelingen en migranten zijn aparte groepen waarvoor aparte wetgeving geldt. (…) Dit Global Compact gaat over migranten en biedt een raamwerk voor samenwerking rond migratie in al zijn dimensies."

Binnen de vele dimensies van migratie is het onderscheid tussen legaal en illegaal niet altijd makkelijk te maken, maar de tekst is doortrokken van één basis, een soort ondergrens zeg maar: ALLE migranten vallen onder de universele mensenrechten. Herhaaldelijk wordt bovendien expliciet aangegeven wanneer een passage voor ALLE migranten geldt, en dus niet alleen over reguliere ("ongeacht hun migratiestatus").

Vooral de N-VA wijst op tegenstellingen tussen de tekst en het beleid dat de partij voorstaat inzake migratie. Eén van de heikele punten gaat over opsluiting van migranten.

Doelstelling 13 luidt: "Opsluiting van migranten kan alleen als laatste redmiddel, er moet gewerkt worden aan alternatieven".

In de tekst staat onder meer dat "opsluiting in de context van internationale migratie" onderhevig moet zijn aan procedures waarbij opsluiting "niet willekeurig (mag zijn), gebaseerd (moet zijn) op de wet, op noodzakelijkheid, proportionaliteit en op basis van het afwegen van elk geval afzonderlijk."

Uit de passages daaronder blijkt een voorkeur voor alternatieven, en als het niet anders kan een zo humaan mogelijke vorm van opsluiting, met inbegrip van toegang tot informatie en rechtshulp. Opsluiting van migranten mag ook niet "gepromoot worden als afschrikking of gebruikt worden om migranten wreed, onmenselijk of vernederend te behandelen."

Vooral bij kinderen wordt extra zorg bepleit. De passage over de opsluiting van kinderen wordt ook vaak aangehaald om te hekelen dat de tekst te veel het recht garandeert op gezinshereniging:

"De rechten en het belang van kinderen op elk moment beschermen en respecteren, ongeacht hun migratiestatus, door een reeks alternatieven te bieden in niet-gesloten omgevingen, met een voorkeur voor gemeenschappelijke voorzieningen, waarin de toegang tot onderwijs en gezondheidszorg verzekerd is en waarin hun recht op een gezinsleven gerespecteerd wordt, waarbij gestreefd wordt naar het beëindigen van de opsluiting van kinderen in internationale migratie."

Ook in andere passages wordt erop gedrukt zoveel mogelijk rekening te houden met de belangen van kinderen en hun recht op een gezinsleven.

Er is nog een andere paragraaf over gezinshereniging die vaak wordt aangehaald:

"Toegang vergemakkelijken tot de procedures voor gezinshereniging voor migranten op alle opleidingsniveaus, door maatregelen die het recht op een gezinsleven bevorderen en de belangen van kinderen, ook door voorwaarden om een aanvraag te doen te versoepelen, bijvoorbeeld rond inkomen, taalkennis, duur van verblijf, werkvergunning, en toegang tot sociale zekerheid en andere diensten."

Belangrijk om hierbij op te merken is dat deze paragraaf staat onder de doelstelling "meer legale wegen voor migratie voorzien". Alle onderzoek wijst namelijk uit dat dat noodzakelijk is, als je illegale migratie met succes wil tegengaan. Volgens het Compact blijft het de bevoegdheid van een land om te bepalen wie het op een legale manier laat overkomen. Deze paragraaf vraagt ook niet om iedereen het recht te geven op gezinshereniging, maar wel om wie hier legaal verblijft makkelijker toegang te geven tot de procedure om gezinshereniging aan te vragen. 

Meer algemeen staat er over het recht op gezinshereniging in doelstelling 16, een passage die duidelijk over legale migranten gaat:

"Op nationaal niveau beleidsdoelstellingen nemen op korte, middellange en lange termijn om migranten op te nemen in de samenleving, waaronder integratie in de arbeidsmarkt, gezinshereniging, onderwijs, de gezondheidszorg, zonder discriminatie."

Doelstelling 21 gaat over het terugsturen van migranten. Daarin wordt ervoor gepleit om samen te werken aan veilige en waardige terugkeer,

"waarbij men zich houdt aan het verbod op collectieve uitdrijving en op het terugsturen van migranten naar plekken waarin een reëel en voorzienbaar risico is dat ze gedood, gefolterd of wreed of onmenselijk behandeld zullen worden (…) in overeenstemming met onze verplichtingen onder internationale mensenrechtenverdragen." 

Met name in dit verband heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het verleden omstreden uitspraken gedaan, zoals de uitspraak dat Italië vluchtelingen en migranten die het op de Middellandse Zee oppikte, niet zomaar mocht terugsturen naar Libië, omdat ze daar gefolterd zouden kunnen worden. Volgens critici is dat arrest gebaseerd op een te ruime en ideologisch geïnspireerde interpretatie van mensenrechtenverdragen (waarin meer algemeen staat dat niemand onderworpen mag worden aan foltering of wrede of onmenselijke behandeling).

In deze doelstelling is ook opgenomen dat landen van herkomst hun uitgewezen onderdanen moeten terugnemen ("de verplichting van staten om hun onderdanen weer op te nemen"), met garanties voor hun rechten en hun re-integratie. 

Een punt dat bij ons merkwaardig weinig stof heeft doen opwaaien, in tegenstelling tot in Nederland. De tekst dringt aan op een zo correct mogelijke beeldvorming over migranten, gebaseerd op feiten. Vooral deze passage ligt vaak onder vuur:

"Onafhankelijke, objectieve en kwalitatieve verslaggeving door media promoten, inclusief op het internet, ook door bij media-professionals de gevoeligheid voor en de kennis van migratieonderwerpen en –terminologie aan te scherpen, investeren in ethische normen in verslaggeving en (reclame)campagnes, en geen overheidsfondsen of materiële steun meer geven aan media die systematisch onverdraagzaamheid, xenofobie, racisme en andere vormen van discriminatie tegenover migranten promoten, dat alles met het volledige respect voor de vrijheid van media."

Critici zien in deze passage een poging om media te sturen om zo positief mogelijk over migratie berichten. 

Rabiate tegenstanders argumenteren dat deze tekst alle migranten zonder onderscheid het recht geeft op bijstand, inclusief financiële bijstand zoals een leefloon. Dat staat, voor alle duidelijkheid, nergens in de tekst. Wel staat er:

"We verbinden er ons toe dat alle migranten, ongeacht hun migratiestatus, hun mensenrechten kunnen uitoefenen via een veilige toegang tot basisdiensten (…) hoewel eigen inwoners en legale migranten het recht kunnen hebben tot een meer uitgebreid dienstenpakket."

Nergens wordt gespecifieerd wat een basisdienst is en wat niet, maar staten kunnen dus wel degelijk een onderscheid maken tussen wie legaal en wie niet legaal in een land verblijft.

Tot slot wordt vaak geopperd dat staten te weinig soevereiniteit behouden om hun eigen accenten te leggen in hun migratiebeleid. Ook daarin is de tekst erg expliciet:

"Staten hebben het recht hun eigen nationale migratiebeleid uit te tekenen (…) in overeenstemming met het internationale recht. Binnen hun rechtsgebied mogen staten het onderscheid maken tussen reguliere en irreguliere migratiestatus, ook als ze hun eigen wetgevende en politieke initiatieven nemen om dit Global Compact te implementeren, waarbij rekening wordt gehouden met verschillende nationale realiteiten, beleidsopties, prioriteiten en voorwaarden om het land binnen te komen, er te wonen en te werken, in overeenstemming met het internationale recht."

Lees hier het volledige Global Compact voor veilige, ordelijke en reguliere migratie.