Hoe kan een land toetreden tot de Europese Unie en maakt Oekraïne écht een kans? Zo staan de zaken ervoor

Een land dat lid wil worden van de Europese Unie moet uiteraard aan een aantal voorwaarden voldoen. Die voorwaarden zijn in de jaren 90 vastgelegd in de zogenoemde "criteria van Kopenhagen".

Zo moet het land stabiele instellingen hebben die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen.

Daarnaast moet het land ook een functionerende markteconomie hebben en het hoofd kunnen bieden aan de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Europese Unie.

En niet onbelangrijk: het land moet in staat zijn om de verplichtingen die samenhangen met het lidmaatschap op zich te kunnen nemen. Dat wil onder meer zeggen dat alle EU-regelgeving moet worden omgezet in nationale wetgeving, de zogenoemde "acquis communautaire" (meer daarover later).

Ursula Von der Leyen heeft tijdens een mediageniek bezoek aan de Oekraïense hoofdstad Kiev in april een envelop overhandigd aan president Volodimir Zelenski. Die envelop bevat een vragenlijst en is een eerste voorzichtige stap om de eerder vermelde voorwaarden te bekijken en eventueel onderhandelingen op te starten.

Eventueel, want op basis van de vragenlijst gaat de Europese Commissie een dossier voorbereiden dat dan wordt voorgelegd aan de huidige EU-lidstaten en de Europese Raad. Die moeten unaniem hun goedkeuring geven om de onderhandelingen te starten.

Het voorbereiden van dat dossier alleen al duurt normaal gesproken jaren. Het is deze stap die Commissievoorzitter Ursula von der Leyen versneld heeft naar enkele weken. Op de Europese top vandaag en morgen gaan de lidstaten de mogelijke toetreding van Oekraïne bespreken.

Verschillende EU-landen hebben nu al laten weten dat ze Oekraïne wel willen toelaten tot de club. Het klinkt dus als goed nieuws, maar vergeet niet: de lidstaten moeten het unaniem eens zijn voor de volgende stap kan worden gezet. Dus dat blijft nog even afwachten.

Na het groen licht van de lidstaten is Oekraïne nog lang geen lid. Dan pas beginnen de eigenlijke onderhandelingen over een eventuele toetreding. Vanaf dan is een land officieel kandidaat-lidstaat. In afwachting daarvan is een land een "potentiële kandidaat-lidstaat".

Die onderhandelingen zijn een lange reeks aan overlegmomenten en vergaderingen tussen de regeringen van de lidstaten van de Europese Unie en die van de kandidaat-lidstaat. Daarin zal Oekraïne allerlei "huiswerk" krijgen totdat ze aan de criteria van Kopenhagen voldoen. Afhankelijk van de situatie, kan een land nog extra criteria opgelegd krijgen.

Het grootste werk dat het langst zal duren, zal wellicht die eerder vernoemde "acquis communautaire" zijn. Alle bestaande Europese regelgeving gaande van consumentenbescherming over milieuwetgeving tot landbouwbeleid moet worden overgenomen in lokale wetgeving. Het gaat over zowat honderdduizend pagina's aan wetgeving in tientallen domeinen. De Europese Unie geeft in tussentijd wel financiële en technische ondersteuning.

De Kroatische vlag wordt voor het eerst gehesen aan het Europees Parlement in Straatsburg op de dag van de toetreding in 2013:

Eens de Europese Unie ervan overtuigd is dat de kandidaat-lidstaat goed is voorbereid en aan de nodige voorwaarden voldoet, wordt een toetredingsverdrag opgesteld. Dit verdrag moet dan worden goedgekeurd door het Europees Parlement en de Europese Raad. Daarna moeten alle EU-lidstaten en de kandidaat-lidstaat zelf natuurlijk het verdrag ondertekenen en daarna nog ratificeren.

Kortom, toetreden tot de Europese Unie is een werk van lange adem. Gemiddeld duurt het 4 à 5 jaar, maar Kroatië bijvoorbeeld deed er bijna 8 jaar over. En sommige andere landen zijn al veel langer kandidaat-lidstaat, maar moeten nog grondige hervormingen doorvoeren voor ze echt in aanmerking kunnen komen.

Er zijn momenteel 5 kandidaat-lidstaten. Het gaat om Albanië, Noord-Macedonië, Montenegro, Servië en Turkije. De meeste landen hebben nog heel wat werk voor de boeg voor ze ooit lid zouden kunnen worden. Turkije bijvoorbeeld lijkt de laatste jaren die wens zelf te hebben opgeborgen, al zijn ze officieel nog steeds een kandidaat-lidstaat.

Ook de republiek Bosnië en Herzegovina en Kosovo willen lid worden, maar die landen zijn nog geen kandidaat-lidstaten. Die worden momenteel "potentieel kandidaat-lidstaat" genoemd, in afwachting van de goedkeuring van hun kandidatuur en de start van echte onderhandelingen. Een label dat ook Oekraïne wellicht binnenkort zal krijgen.

De afgelopen maanden hebben overigens ook Moldavië en Georgië al laten weten dat ze willen toetreden tot de Europese Unie. Ook die kandidaturen worden de komende dagen besproken. Al worden hun kansen voorlopig niet al te groot ingeschat.

Beide landen vrezen Russische agressie. In Moldavië is er de pro-Russische regio Transnistrië waar Russische troepen gelegerd zijn. Ook in Georgië is dat het geval na de oorlog met Rusland om de regio's Abchazië en Zuid-Ossetië. Moldavië zal hun trein proberen vast te hangen aan Oekraïne. En als de EU dat toelaat, zijn er weinig goede redenen om de boot bij Georgië af te houden.

NOOT: Moldavië is aangeduid op de kaart, maar Georgië niet (ligt ten noordoosten van Turkije).

IJsland was ook een tijdje in de running, maar is sinds enkele jaren op eigen verzoek geen kandidaat-lidstaat meer. IJsland is overigens, net als Noorwegen en Liechtenstein, wél lid van de Europese Economische Ruimte. 

Die drie zijn daarnaast samen met Zwitserland en de meeste landen van de EU (uitgezonderd Bulgarije, Cyprus, Ierland, Kroatië en Roemenië) ook lid van de Schengenzone.

Met de dag lijkt de toetreding van Oekraïne tot de Europese Unie realistischer. De bal is aan het rollen gegaan, de neuzen binnen Europa staan stilaan in dezelfde richting en een groen licht om de onderhandelingen te starten, lijkt een kwestie van tijd. Alleen is het lidmaatschap zelf nog niet voor meteen.

"Het zal niet meer voor dit decennium zijn, maar het zal ook geen twintig jaar meer duren", zegt professor Europese politiek Hendrik Vos (UGent) aan VRT NWS. "Als Oekraïne de hervormingen die de Europese Unie vraagt stelselmatig doorvoert, wordt het moeilijk voor de EU om het voor zich uit te schuiven."

Eens de bal aan het rollen gaat, kan het heel snel gaan. "Een hele reeks landen uit Centraal- en Oost-Europa die tot 1989 onder het communisme leefden - en dus onder een totaal ander economisch systeem - zijn 15 jaar later volwaardig lid geworden", legt Vos uit. "Eens de trein vertrokken is en de goodwill er is, dan is het niet noodzakelijk een kwestie van decennia."

Al zijn er in het geval van Oekraïne wel een aantal belangrijke voorwaarden. "De Europese Unie gaat nooit een land in oorlog binnentrekken", zegt Vos. Anders wordt de EU een rechtstreekse partij in een oorlog met Rusland. Tegelijk is er ook een Europese bijstandsclausule. Dus voor de oorlog moet een oplossing gevonden worden. Ofwel moet Oekraïne de oorlog dus winnen, ofwel moet er een soort bestand komen.

Als Rusland een deel van Oekraïne blijft bezetten bijvoorbeeld, hoeft dat niet noodzakelijk een EU-lidmaatschap in de weg staan. Al maakt dat de zaken niet eenvoudiger. "Er is een precedent op dat vlak", legt Vos uit. "Cyprus is als geheel lid geworden, terwijl het noorden van het eiland nog steeds bezet wordt door Turkije. Al is het twijfelachtig of dit ook echt voor Oekraïne zal opgaan. Turkije is Rusland niet en Oekraïne is geen klein eiland."

Daarnaast zijn ook de toetredingsvoorwaarden een grote uitdaging. Een land moet kunnen aantonen dat het een democratie is, dat corruptie wordt aangepakt en dat het minderheden beschermt. "Dat kan voor Oekraïne een struikelblok zijn", zegt Vos. Los daarvan is ook die "acquis communautaire" een uitdaging. "Je moet alle bestaande Europese wetgeving omzetten in nationale wetten. Het gaat om zowat 100.000 pagina's aan EU-wetten."

En dan hebben we het nog niet gehad over de uitbreidingsmoeheid. De recente grote EU-uitbreiding naar het oosten is nog niet helemaal verteerd. Anderzijds lijkt Oekraïne nu wel een momentum te hebben. "Voor de oorlog was een Oekraïense kandidatuur politieke sciencefiction, maar die oorlog heeft echt alles veranderd", zegt Vos. "Zo zie je maar hoe emotie ook wel een grote rol speelt."

Een Oekraïense toetreding kan een sneeuwbaleffect aan toetredingen veroorzaken. "Het wordt moeilijker en moeilijker om het aan landen in de Balkan uitgelegd te krijgen dat ze moeten blijven wachten", zegt Vos daarover. De Europese Unie zou dus zo op langere termijn toch nog een pak groter kunnen worden door die uitbreiding met Oekraïne.

Tegelijk proberen Moldavië en Georgië van het Oekraïense momentum gebruik te maken. "Moldavië is een heel klein land. Als ze een gelijkaardig pad als Oekraïne volgen, gaan de kandidaturen van die twee landen aan elkaar gekoppeld worden. Voor Georgië zal het langer duren, maar als je Oekraïne en Moldavië opneemt, kun je Georgië moeilijk uitsluiten."

Op zich is die verdere Europese uitbreiding niet meteen een slechte zet voor de unie, meent Vos. "We hebben geleerd als je landen niet serieus neemt in zo'n toetredingsproces, je de deur wagenwijd openzet voor Rusland en China", zegt de expert Europese politiek. "Die les hebben we intussen wel geleerd."

Een mogelijke Oekraïense toetreding is trouwens niet volledig onschuldig. Het kan een grote impact hebben op de unie zelf. "Het machtscentrum schuift ermee nog meer op naar het oosten", zegt Vos. "Oekraïne is ook een groot landbouwland dat veel Europese subsidies zal opslorpen. De Oekraïense toetreding kan het gezicht van de EU op termijn grondig veranderen. Het is zeker niet vrijblijvend."