Even snel toetreden tot de EU, zoals Oekraïne wil? Zes Balkanlanden wachten er al 20 jaar op

Op de Europese Raad vandaag en morgen staat het mogelijke kandidaat-lidmaatschap van de EU voor Oekraïne en Moldavië op de agenda – én een wat vager toetredingsperspectief voor Georgië. Maar vóór die Raad (van Europese staatshoofden en regeringsleiders) begint, is er een ontmoeting met vertegenwoordigers van zes Balkanlanden: Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Noord-Macedonië, Montenegro en Servië. Want die landen zitten al jaren in de Europese wachtkamer, en zij moeten wat worden gesust, nu er verder naar het oosten een paar voormalige Sovjet-republieken een voorkeursbehandeling lijken te krijgen.

Het was eind november 2000 toen de Europese Unie de landen van voormalig Joegoslavië plus Albanië bijeenriep voor een Balkantop in de Kroatische hoofdstad Zagreb. Nog geen twee maanden eerder was in de Servische hoofdstad Belgrado de nationalistische Servische president Slobodan Milosevic van de macht verdreven, en begin dat jaar was na de dood van de Kroatische oorlogsleider Franjo Tudjman ook in Kroatië een frisse politieke wind gaan waaien. De Balkanlanden leken aan een nieuw tijdperk te beginnen, en ze kregen het vooruitzicht om op termijn allemaal kandidaat-lid te worden van de Europese Unie. 

Ruim twee jaar later, bij het aanbreken van de zomer in 2003, werd dat toekomstbeeld nog eens bevestigd op de EU-top van Thessaloniki. In de slotverklaring stond toen letterlijk dat "de toekomst van de Balkan zich binnen de Europese Unie bevindt". We zijn nu bijna twintig jaar verder, en de meeste betrokken landen hebben nog altijd geen uitzicht op een snelle toetreding tot de EU (alleen Slovenië en Kroatië zijn al lid geworden, respectievelijk in 2004 en 2013).

Dat wil niet zeggen dat er intussen niets is gebeurd. In verschillende gradaties zijn Servië, Montenegro, Noord-Macedonië, Albanië, Bosnië-Herzegovina en Kosovo al in de richting van het EU-lidmaatschap opgeschoven. Het verst staan Servië en Montenegro: die hebben officieel de status van kandidaat-lid en ze zijn ook al jaren bezig met toetredingsgesprekken. Voor een goed begrip: in die gesprekken wordt bekeken in hoeverre elk betrokken land gevorderd is met zijn hervormingsproces, nodig om volwaardig EU-lid te kunnen worden. 

Daarvoor worden zowat 35 "hoofdstukken" geopend, tot in de kleinste details behandeld en uiteindelijk afgesloten. De hoofdstukken kunnen gaan over justitie, landbouw en visserij, tot financiën, milieu of douane. In al die domeinen moeten de toekomstige lidstaten hun wetten en regels aanpassen aan het zogenoemde "acquis" van de Europese Unie, dat zijn zowat 130.000 pagina's aan wettelijke documenten die door de decennia heen in de EU werden opgesteld en aanvaard.

Het is niet omdat een land kandidaat-lid is dat die gesprekken meteen beginnen. Daar kunnen Noord-Macedonië en Albanië van meespreken. Het eerste land werd al in 2005 erkend als kandidaat-lid, maar het aanknopen van toetredingsgesprekken werd jarenlang tegengehouden door Griekenland, dat zich verzette tegen de naam Macedonië, zoals de voormalige Joegoslavische republiek toen nog heette. De Grieken, verwijzend naar hun geschiedenis, eisten die naam immers op voor hun eigen noordelijke provincie. 

Toen de ruzie na jaren van moeizame onderhandelingen uiteindelijk werd uitgeklaard in 2019 – met de naamsverandering tot "Noord-Macedonië" – leek het pad geëffend voor de start van Europese toetredingsgesprekken voor de Noord-Macedoniërs. Maar dan kwam Bulgarije op de proppen met een nieuw veto. Noord-Macedonië moest – onder meer – eerst toegeven dat zijn taal en identiteit eigenlijk een recent verschijnsel zijn. Lees: eigenlijk behoort het gebied historisch tot Bulgarije. Het ziet ernaar uit dat de Bulgaren ook op deze Europese Raad het been stijf zullen houden.

Door het Bulgaarse veto tegen Noord-Macedonië zit ook het toetredingsproces van Albanië muurvast. Niet dat Sofia ook verzuchtingen tegenover Albanië heeft, maar de EU heeft de Europese integratie van de Noord-Macedoniërs nu eenmaal vastgeklonken aan die van de Albanezen. En zo zijn er dus twee Balkanlanden die eigenlijk voldoen aan alle voorwaarden om met toetredingsgesprekken te beginnen, maar dat niet kunnen als gevolg van een situatie die niets te maken heeft met de vraag of ze er al dan niet klaar voor zijn.

En dan is er Bosnië-Herzegovina. Dat land heeft zijn kandidatuur voor EU-lidmaatschap ingediend in 2016. Maar Bosnië blijft vastzitten in de status van "mogelijke kandidaat". En dat heeft alles te maken met de blokkering van het politieke systeem daar. Zo begon het Servische deel van Bosnië-Herzegovina (Republika Srpska, met zijn ultranationalistische leider Milorad Dodik) vorig jaar zelfs met een boycot van de nationale instellingen, en dreigde het ermee om een reeks juridische en militaire bevoegdheden naar zich toe te trekken.

Laatste in het rijtje is Kosovo. De voormalige Servische provincie – met een meerderheid van etnisch-Albanese inwoners – scheidde zich in 2008 af van Servië, en die onafhankelijkheid wordt intussen door zowat de helft van de VN-lidstaten erkend. Maar Belgrado verzet zich nog altijd tegen de afscheiding, en zolang daar – via onderhandelingen – geen oplossing voor gevonden is, kan er van een beginnende EU-integratie voor Kosovo geen sprake zijn. 

Het zit de Balkanlanden dus niet echt mee, de tocht naar Europa duurt tergend lang. En dat ze "tot de Europese familie behoren", die woorden klinken alsmaar holler. Dat doet zich ook voelen in het enthousiasme voor de Europese Unie onder de bevolking van de onderscheiden landen. Het ergste is het daarmee gesteld in Servië, daar is de steun voor het EU-lidmaatschap volgens het agentschap Ipsos gedaald van ruim 60% vijftien jaar geleden tot 46% nu. 

De discussie over de kandidatuur van Oekraïne en Moldavië (en Georgië) kan misschien een nieuwe dynamiek op gang brengen voor de landen in de Balkan. Want als zij versneld op het integratiepad worden gezet, waarom dan niet de voormalige Joegoslavische deelrepublieken en Albanië? Natuurlijk moeten daar nog veel hinderpalen worden opgeruimd (corruptie, democratisch deficit, om er maar enkele te noemen), maar dat geldt ook voor de ex-Sovjetlanden. 

Een nieuwe dynamiek, dat is ongetwijfeld ook een goede zaak voor de Europese Unie. Want al jaren proberen Rusland en China hun invloed in de Balkanregio te versterken, ten koste van de EU. China doet dat hoofdzakelijk op economisch vlak, onder meer met zijn grote infrastructuurwerken in het kader van de "Nieuwe Zijderoute". Rusland heeft vooral een politieke agenda, enerzijds door zoete broodjes te bakken met zijn traditionele bondgenoten in Servië en (het Servische deel van) Bosnië-Herzegovina, anderzijds door de Europese en Atlantische integratie van de Balkan stokken in de wielen te steken.

Europese uitbreiding, het was lange tijd een delicaat onderwerp, omdat verscheidene traditionele lidstaten – zoals Frankrijk of Nederland – er zich meer en meer tegen gingen verzetten. Maar door de oorlog in Oekraïne is het idee weer salonfähig geworden. Misschien kan de Balkan mee profiteren van het nieuwe momentum.