Toetreden tot EU? Leg eerst die burenruzies bij, Balkan

Grenzen overbruggen, dat stond de oprichters van de Europese Unie voor ogen. Hoe meer politieke en economische integratie, hoe minder douaneposten, was het idee. En daarbij horen geen ruzies over scheidslijnen.

Jean-Claude Juncker benadrukte dat nog maar eens tijdens zijn recente rondreis door de westelijke Balkan. De voorzitter van de Europese Commissie bood vorig jaar zes landen (Albanië, Kosovo, Macedonië, Montenegro, Servië en Bosnië) in die regio voor het eerst sinds lange tijd perspectief op het lidmaatschap van de EU. Op zijn vroegst kunnen ze in 2025 toetreden. 

Juncker verbindt daaraan wel een duidelijke voorwaarde: ze moeten eerst hun burenruzies oplossen. "We kunnen geen grensconflicten in de Europese Unie importeren", zo zei hij tegen Deutsche Welle. "We moeten stabiliteit in de regio brengen, maar we moeten er geen instabiliteit voor terugkrijgen."

Ruzie voelbaar in Brussel

Die les heeft Brussel wel geleerd met Cyprus. Dat land mocht in 2004 toetreden tot de Europese club van landen hoewel het grensconflict op het eiland nog altijd voortwoekerde. Sinds 1974, toen Turkse militairen na een mislukte Griekse staatsgreep het noorden bezetten, is het eiland gesplitst.

Nog altijd zijn er tienduizenden Turkse militairen en zo'n duizend Griekse soldaten op het eiland gestationeerd en bewaken VN-militairen de demarcatielijn.

De ruzie is van tijd tot tijd ook in Brussel voelbaar. Bijvoorbeeld wanneer er gesproken wordt over de toetreding van Turkije. Op het moment lijkt die door de verstoorde relatie tussen Brussel en Ankara ver weg, maar toch ligt die optie in theorie nog altijd op tafel. Maar niet als het aan Cyprus ligt. Zolang Turkije een deel van het eiland bezet houdt, zal Cyprus zijn vetorecht gebruiken om het land uit de Europese club te weren.

En zelfs als Cyprus wordt herenigd, staat de Europese Unie alsnog voor een probleem. Bij de laatste vredesonderhandelingen, die vorige zomer zonder resultaat werden afgebroken, stond bijvoorbeeld de optie van een roterend presidentschap op de agenda. Mocht het ooit zo ver komen, hoe zal Brussel dan moeten omgaan met een Turks-Cypriotische president? Mag die bijvoorbeeld zijn land vertegenwoordigen tijdens een Eurotop?

Hoofdpijndossier

Dit hoofdpijndossier hadden de Europese politici en diplomaten nog vers in het geheugen toen Kroatië in Brussel aanklopte voor onderhandelingen over het lidmaatschap. Zagreb kreeg dan ook te horen dat het eerst het grensgeschil met Slovenië moest oplossen voor er sprake kon zijn van toetreding. Al meer dan een kwarteeuw voeren de twee strijd over een stuk zee in de baai van Piran dat voor beide landen van strategisch belang is. Voor Slovenië omdat het toegang biedt tot internationaal water en voor Kroatië vanwege de verbinding met West-Europa.

Slovenië, dat destijds al EU-lid was, kopieerde de tactiek van Cyprus en blokkeerde een Kroatische toetreding. Pas nadat beide landen overeenkwamen hun zaak voor te leggen aan het internationale arbitragehof in Den Haag, werd Kroatië vijf jaar geleden toegelaten als EU-lid. Brussel dacht de voortslepende zaak door juridisch ingrijpen te hebben vlotgetrokken, maar kwam bedrogen uit. Toen de rechter vorige zomer een uitspraak deed in het voordeel van Slovenië, accepteerde Zagreb die niet. Sterker nog, Kroatië had zich al in 2015 – toen het de bui zag hangen – uit de rechtszaak teruggetrokken.

Dat de problemen rondom de baai van Piran nog niet zijn opgelost, geeft te denken. Als twee EU-landen er zelfs met tussenkomst van een internationale rechter niet uitkomen, hoe moet het dan met de onopgeloste grensconflicten van toekomstige leden? En dat zijn er nogal wat. De grenzen in de Balkan-regio kunnen gerust een zootje genoemd worden.

Geen van de conflicten in het voormalige Joegoslavië is netjes afgerond. De Balkanoorlogen in de jaren negentig lieten naast diepe littekens, ook heel wat rafelrandjes langs de grenzen achter. De internationale gemeenschap, inclusief de Europese Unie, speelde daar een rol bij. Zo werd het conflict in Kosovo in 1999 heel abrupt beëindigd, met veel losse eindjes als gevolg, omdat iedereen wilde dat de oorlog zo snel mogelijk zou stoppen. Maar een duidelijk vredesplan was er nog niet.

Ondoenlijke taak

Ruim een kwarteeuw later worden op veel plekken in de Balkan de grenzen nog betwist. Zo is Zagreb bijvoorbeeld van mening dat een deel van Bosnië bij Kroatië getrokken moet worden. En heeft het met Belgrado nog een appeltje te schillen over de Donau. Geldt als grens de huidige loop van de rivier of die uit het verleden? En wat te denken van de ruzie tussen Kosovo en Servië? Servië beschouwt Kosovo, dat tien jaar geleden de onafhankelijkheid uitriep, nog altijd als deel van het land. De grens is wat Belgrado betreft dus een provinciegrens, maar volgens Kosovo een scheidslijn tussen twee verschillende staten.

Het lijkt een ondoenlijke taak voor Brussel om deze grensgeschillen te ontwarren. Toch denkt Krenar Gashi, die aan de universiteit van Gent de betrekkingen tussen de EU en de westelijke Balkan bestudeert, dat het mogelijk is. "Met de juiste druk en politiek zou de EU dit soort grensconflicten relatief makkelijk in korte tijd moeten kunnen oplossen." Maar dan zal Brussel op een aantal punten wel van strategie moeten veranderen.

Volgens Gashi zou de EU er bijvoorbeeld goed aan doen een meer strikte en sturende rol aan te nemen bij het oplossen van conflicten. "Nu wordt vooral de nadruk gelegd op het nastreven van 'goed nabuurschap' en alles in vrede uitpraten." Dat zal niet werken in deze regio, vreest hij. Geen grensconflict zal op een 'Europese' manier worden opgelost. "En met een Europese manier bedoel ik dat ze al hun problemen vriendelijk zullen bespreken. Elk land in deze regio zal dat op een vijandige manier proberen."

Dat is nu eenmaal de politieke dynamiek in de regio waar Brussel oog voor moet krijgen, vindt hij. "Typerend voor politici op de Balkan is dat ze tegelijkertijd heel pro-Europees én nationalistisch kunnen zijn. Kijk maar naar Kroatië. Sinds dat land EU-lid is, is de nationalistische retoriek eerder toe- dan afgenomen. En nationalisme op de Balkan betekent oorlog."

Grensconflicten lenen zich bij uitstek voor eigen politiek gewin, vervolgt de onderzoeker. Het is een goed onderwerp om bij de bevolking punten mee te scoren en om uit de kast te halen als er andere problemen spelen. Dat is volgens Gashi op het moment duidelijk te zien bij de ruzie over de grens tussen Kosovo en Montenegro. Niet zo lang geleden hadden Kosovo en Montenegro al een overeenkomst bereikt over de loop van hun grens. "Maar vanwege allerlei andere interne politieke tegenstellingen heeft de Kosovaarse oppositie in het parlement protest tegen dat akkoord aangetekend." En staat het weer op losse schroeven.

Brussel moet zich dus niet alleen blind staren op akkoorden en juridische uitspraken. "De EU moet vooral ook gaan nadenken hoe een rechterlijke uitspraak of akkoord vervolgens door verschillende partijen in de maatschappij kan worden geaccepteerd en uitgevoerd", vindt Gashi.

Averechts effect

De strategie van Brussel om bij uitbreiding van de unie onderscheid te maken tussen 'voorlopers' en 'achterlopers' werkt bovendien averechts bij het beslechten van burenruzies, denkt hij. "Stel dat Servië als voorloper eerder toegelaten wordt dan Kosovo, met wat voor grenzen zal dat dan gebeuren? Zal dat inclusief Kosovo zijn dat Servië nog altijd als zijn eigen territorium beschouwt?"

Met zo'n aanpak loopt Brussel het risico om grensgeschillen juist aan te wakkeren in plaats van te doven. Dat zal EU-voorzitter Juncker in gedachten moeten houden als hij deze week in Sofia met de Balkanleiders om de tafel gaat. Want losse eindjes kan hij nu zeker niet gebruiken.