Deze wapens heeft de EU om Hongarije en Polen in het gareel te houden

De politieke weg

Artikel 7

Om de impact van het inmiddels beroemde artikel 7 van het EU-Verdrag aan te geven, moeten we terug naar 2012. De toenmalig voorzitter van de Europese Commissie José Manuel Barroso sprak voor het eerst over ‘de nucleaire optie’, refererend aan het beginnen van een ‘artikel 7-procedure’ die landen kan straffen als ze de rechtsstaat ondermijnen. De Hongaarse premier Viktor Orbán was toen twee jaar aan de macht. Hij was van plan de grondwet te veranderen, net als het kiessysteem, en hij wilde de rechterlijke macht onder controle krijgen door rechters vervroegd met pensioen te sturen.

Barroso sprak destijds in zijn ‘state of the union’ over lidstaten die het niet zo nauw namen met de beginselen van de rechtsstaat – Hongarije was toen al het land waaraan iedereen bij die woorden dacht. Maar dat Barroso de woorden ‘nucleaire optie’ in de mond nam, toonde ook direct aan dat de Hongaren niet direct iets te vrezen hadden. Artikel 7 was een wapen ter afschrikking, niet om daadwerkelijk in te zetten. Orbán kon daardoor jarenlang zijn eigen koers bepalen, waarin de rechtsstaat en het maatschappelijk middenveld werden afgebroken. Orbáns politieke vrienden kregen belangrijke posities bij mediabedrijven, onafhankelijke universiteiten werden bedreigd en maatschappelijke organisaties gestraft.

We zijn zes jaar later, en nu is de nucleaire bom dan eindelijk uit zijn bunker gehaald. Vorige week stemde het Europarlement met tweederdemeerderheid voor een strafprocedure tegen het Hongarije van Viktor Orbán. Hongarije is zelfs het tweede land in korte tijd dat op het artikel 7-strafbankje mag plaatsnemen, want eind vorig jaar was het de Europese Commissie die haar recht om een procedure te starten inzette tegen Polen. Ook dat land ondermijnt de democratie en de rechtsstaat, vindt men in Brussel.

Toch is de kans dat Polen en Hongarije daadwerkelijk ‘gestraft’ worden klein. Want voor het toepassen van sancties – die ertoe kunnen leiden dat Warschau en Boedapest hun Europees stemrecht verliezen – is unanimiteit vereist onder de lidstaten. En de Tsjechische premier Andrej Babis heeft vorige week meteen al verkondigd vierkant achter Polen en Hongarije te staan.

Dat was allemaal precies niet de bedoeling toen artikel 7 in het leven werd geroepen. In de jaren negentig deden de voormalige communistische landen in Oost-Europa (waaronder Polen en Hongarije) toetredingsaanvragen tot de Europese Unie. Het waren landen die nauwelijks of geen ervaring hadden als democratische rechtsstaten. Onder de bestaande leden ontstond de behoefte aan een mechanisme om landen bij de democratische les te houden.

Dat werd artikel 7, als onderdeel van het Verdrag van Amsterdam uit 1997. Erin werd vastgelegd dat landen gestraft zouden worden als ze artikel 2 van datzelfde verdrag zouden schenden, het artikel waarin staat dat de Europese Unie gestoeld is op respect, vrijheid en democratie, gelijkwaardigheid, en een onafhankelijke rechtsstaat.

Toch was het niet een Oost-Europees land waarbij het inzetten van artikel 7 voor het eerst werd overwogen. Dat gebeurde bij Oostenrijk, na de verkiezingswinst van de extreemrechtse FPÖ in 1999. Europese leiders vreesden toen voor een neonazistisch regeringsprogramma. Maar vanwege de ingrijpende politieke consequenties durfden de lidstaten het niet aan om de procedure te starten. Wel besloten individuele landen om Oostenrijk sancties op te leggen, buiten de EU om. Dat had trouwens in zekere zin effect: Jörg Haider legde het leiderschap van de partij neer, ook al bleef de FPÖ meeregeren.

Artikel 7 bleef sindsdien jarenlang ongebruikt in de kast liggen, tot de Europese Commissie en het Europarlement de procedure het afgelopen jaar weer afstoften. Maar, schrijft Kim Lane Scheppele, hoogleraar aan Princeton, in het essay Defending Democracy in EU Member States, “het nadeel blijft de unanimiteit. De politieke wil ontbreekt om daadwerkelijk actie te ondernemen.”

Afschaffen dan maar? Nee, meent Scheppele. “Je kan ook argumenteren dat de druk vanuit Europa ervoor zorgt dat de landen nog niet zijn getransformeerd in autocratische regimes zoals Turkije of Rusland. Kranten vallen in Polen en Hongarije in handen van bevriende oligarchen, maar journalisten worden niet opgesloten. Rechters worden vervroegd met pensioen gestuurd, maar ze worden niet onderworpen aan nepprocessen. Het kiessysteem is veranderd, maar oppositieleden overlijden niet onder verdachte omstandigheden."

De juridische weg

Het Europese Hof van Justitie

Het uithollen van de rechtsstaat in landen als Polen en Hongarije heeft niet alleen politieke consequenties, het kan ook juridische gevolgen hebben. In dit verband is er een belangrijke taak weggelegd voor het Europese Hof van Justitie, dat zetelt in Luxemburg. Het hof ziet erop toe dat wetten en regels die op Europees niveau zijn vastgelegd in alle landen hetzelfde worden toegepast. Ook controleert het of Europese verdragen worden nageleefd.

De Europese Commissie kan een zogeheten inbreukprocedure starten tegen lidstaten als ze wetten introduceren die in strijd zijn met Europese regels. Hiervan zijn talloze voorbeelden. Regelmatig zijn ook Hongarije en Polen al voor het hof gedaagd. Zo oordeelde het hof in 2012 dat de verlaging van de pensioenleeftijd van Hongaarse rechters van 70 naar 62 jaar leeftijdsdiscriminatie in de hand werkte. De wet werd aangepast, maar de rechters die met pensioen waren gestuurd, kregen hun baan niet terug.

Ook spande de commissie zaken bij het hof aan die betrekking hadden op het afknijpen van maatschappelijke organisaties in Hongarije of het discrimineren van asielzoekers. En ook Polen werd door de commissie voor het hof gedaagd vanwege leeftijdsdiscriminatie van rechters bij gewone rechtbanken. 

Kenmerkend voor deze aanpak is dat al deze zaken niet gaan over het ondermijnen van de rechtsstaat als zodanig. Polen, en eerder Hongarije, zetten de pensioenleeftijdsverlaging van de rechters strategisch in om in één keer veel mensen te kunnen ontslaan en te vervangen door loyalere rechters. Maar over dat dieper liggende probleem deed het hof in Luxemburg geen uitspraak. Met andere woorden: het schenden van de fundamentele Europese grondrechten, zoals de onafhankelijkheid van de rechtsstaat, kon tot dusver alleen worden aangepakt via de moeizame politieke weg.

Maar er lijkt verandering op komst. Het hart van menig jurist ging sneller kloppen na het lezen van het vonnis inzake Portugese rechters eerder dit jaar. Een Portugese rechtbank vroeg het Europese Hof een oordeel te vellen over de harde bezuinigingsmaatregelen die de Portugese regering had doorgevoerd tijdens de economische crisis en die ook Portugese rechters raakten: “Doen die maatregelen geen afbreuk aan de onafhankelijkheid van de rechtspraak in het land?”, was de vraag van deze Portugese rechtbank.

Nee, oordeelde het hof. Toch baarde het vonnis opzien. Er stond namelijk dat lidstaten onafhankelijke rechtbanken moeten garanderen die functioneren zonder druk van buitenaf. Een baanbrekende uitspraak, menen juristen. Want op basis van deze jurisprudentie kan het hof mogelijk ook uitspraken gaan doen over het uithollen van de rechtsstaat in Polen en Hongarije. De Europese Commissie zou dat via zo’n inbreukprocedure kunnen uitproberen.

Kort na het vonnis in de Portugese zaak deed het hof nog een opvallende uitspraak die betrekking had op het waarborgen van de onafhankelijke rechtsspraak in het algemeen. De Ierse rechter Aileen Donnelly wilde weten of Ierland een uitleveringsverzoek aan Polen kon weigeren en stapte met die vraag naar het hof. Een Poolse drugscrimineel die in Ierland woonde, vocht zijn uitlevering aan omdat hij van mening was dat hij in zijn geboorteland geen eerlijk proces zou krijgen. Het hof oordeelde dat bij uitlevering inderdaad moet worden meegewogen of de rechtspraak in een land onafhankelijk is.

Gisteren daagde de Europese Commissie Polen opnieuw voor het hof vanwege het voornemen van de Poolse regering om rechters te vervangen bij het hooggerechtshof. Deze keer heeft de aanklacht niet alleen betrekking op leeftijdsdiscriminatie, de zaak gaat nu ook over de fundamentele grondrechten, en dat is nieuw. In de aanklacht staat: “De Poolse wet die rechters bij het hooggerechtshof moet vervangen druist in tegen Europees recht: het ondermijnt de onafhankelijkheid van de rechtspraak.”

De financiële weg

Draai de geldkraan dicht

Juridische en politieke maatregelen lijken al met al niet de gewenste resultaten op te leveren bij probleemlanden als Polen en Hongarije. Maar waarom draait Europa dan niet gewoon de geldkraan dicht, is de terugkerende vraag die experts opwerpen. Polen ontvangt in de huidige EU-begroting (die loopt van 2014 tot 2020) het meeste geld van alle lidstaten: 86 miljard euro. Hongarije is per hoofd van de bevolking zelfs de grootste ontvanger met 25 miljard euro, en financiert zo’n beetje al zijn overheidsprojecten met Europese subsidies.

In Brussel wordt al langer gesproken over het financieel straffen van landen die hun rechtsstaat niet op orde hebben. Maar de discussie daarover is lastig en tot op heden heeft die weinig opgeleverd, want veel lidstaten verzetten zich tegen financiële sancties. Overigens ontvangt Polen in de nieuwe begroting al minder geld, niet als straf voor het uithollen van de rechtsstaat, maar vanwege andere Brusselse prioriteiten. De Poolse economie is de afgelopen jaren flink gegroeid en is dus minder afhankelijk van Europees geld. Er vloeit meer geld naar Zuid-Europese landen die harder zijn getroffen door de crisis.

Toch circuleren er sinds kort voorstellen binnen de EU om lidstaten bij corrupt wangedrag financieel te kunnen straffen. Een heel concreet voorstel heeft betrekking op Olaf, de anticorruptiewaakhond van de EU die toeziet op de inzet van Europees geld. Olaf concludeerde vorig jaar dat de schoonzoon van de Hongaarse premier Orbán voor miljoenen heeft gefraudeerd met EU-subsidies. Probleem: Olaf heeft geen mogelijkheden om lidstaten te straffen. Het bureau doet alleen onderzoek, de resultaten worden vervolgens overhandigd aan de lidstaten. En die kunnen ze, zoals Hongarije deed, gewoon in een la leggen.

Vorig jaar werd het idee geopperd om een soort publiek aanklager op Europees niveau aan te stellen die zich over door Olaf aangedragen corruptiezaken kan buigen. Maar Hongarije en Polen zijn niet van plan om zich bij dit nieuwe instituut aan te sluiten, waardoor zo’n aanklager niets te zeggen krijgt over de probleemlanden. Volgens Kim Lane Scheppele probeert de Unie het voorstel er nu op een andere manier door te krijgen: een lidstaat moet deze aanklager accepteren om in aanmerking te komen voor subsidies. 

Het draait allemaal om politieke wil, schrijft Scheppele. “En daar ontbreekt het aan.” De voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, noemde het schrappen van subsidies zelfs ‘gif voor het continent’. Het zou Polen en Hongarije financieel in de armen kunnen drijven van landen die minder democratisch opereren zoals China of Rusland.